用好PPP會計監管武器，防止地方政府融資「表外化」

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獨家︱用好PPP會計監管「武器」防止地方政府融資「表外」化

來源：中國財經報

陳新平（作者系中國財政科學研究院研究員）

鑒於我國推廣運用PPP模式過程中出現的「明股實債、回購安排」、「偽PPP」，以及地方政府違規違法擔保等問題，筆者建議借鑒國際經驗，儘快研究出台我國的PPP會計準則，將PPP固定資產及相關負債記入公共部門的資產負債表，以規範地方政府的融資行為，防止其利用PPP「隱匿」債務。

儘快制定專門的PPP會計準則，夯實PPP市場監管基礎

從嚴格意義上講，目前我國並沒有專門的PPP會計準則或監管制度。

2008年財政部公布的《企業會計準則第2號解釋》僅從6個方面回答了企業採用BOT參與公共基礎設施建設業務的會計處理問題，簡單地就企業會計主體如何確認建造服務收入、費用、工程價款等做了說明，沒有對BOT及相關會計主體等的涵義進行界定。

另外，《企業會計準則第2號解釋》僅指出「BOT業務所建造基礎設施不應作為項目公司的固定資產」，但沒有進一步解釋這類固定資產該做何處理。因此，《企業會計準則第2號解釋》只是若干情況的說明，而非PPP會計準則。

2017年4月公布的《政府會計準則第5號—公共基礎設施》（以下簡稱「《第5號》」）也不涉及PPP的具體會計處理問題。《第5號》除了在第三條中規定「採用政府和社會資本合作模式（PPP）形成的公共基礎設施的確認和初始計量，適用其他相關政府會計準則」外，再無其他關於PPP的條款，而這裡的「適用其他相關政府會計準則」也語焉不詳，據查至今尚無「相關政府會計準則」對政府會計主體如何處理PPP資產問題作了相應的規定。

近年來，全國推廣運用PPP模式的勢頭十分迅猛，由於相關監管制度不完善或沒有跟上形勢的變化，出現了「明股實債、回購安排」、「偽PPP」以及地方政府違規違法擔保等問題。

另外，財政承受能力論證、物有所值評估等前置條件在一些地方也成了一種「形式」，很難起到篩選項目，甄別風險的作用。一些地方政府不顧當地的經濟發展水平和財政承受能力，爭先恐後地使用PPP模式從事基礎設施項目建設。出現了越是經濟落後的地區，入庫的PPP項目越多，越是經濟發達的省市，入庫項目越少等現象。

筆者建議，參照國際會計準則委員會及國際公共部門會計準則委員會的相關準則，儘快制訂、頒布適合我國實際情況的PPP會計準則；遵循「鏡像互補」原則，同時出台針對政府和社會資本的PPP會計處理政策，防止「孤兒資產」的出現；建立健全PPP項目財務信息披露制度，完善PPP市場監管措施，規範地方政府的融資行為。

將PPP項目納入政府資產負債表，客觀反映政府負債規模

根據《國務院關於加強政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）（以下簡稱「43號文」）的規定：「經國務院批准，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借……地方政府舉債採取政府債券方式。」

可見，在我國，省級地方政府經國務院的批准，可以舉借債務，但一般只能以發行地方政府債券的方式實施。雖然43號文件也鼓勵地方政府通過PPP的方式創新融資機制，但PPP項下的債務並不屬於政府債務，因為43號文件還規定：「政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。」

PPP項下的償債責任雖在政府與社會資本之間做了徹底「切割」，但這並不意味政府與投資者或特別目的公司之間不存在債務關係。在PPP模式下，似乎政府不僅增加了公共產品或公共服務的供給能力，而且還沒有提高財政支出或債務規模，實則不然。

由於PPP具有「時間轉換器」的作用，政府可將傳統模式下的「一次性」結賬採購活動變成新模式下的「分期」付款交易行為。如某地方政府決定新建一個投資規模為1000萬元、且由政府付費的項目，在傳統模式下，政府要麼擴大支出規模1000萬元，要麼舉借債務1000萬元，總之，這1000萬元是需要在政府當期的賬上反映出來。而在PPP模式下，政府無需在當期的賬上記錄該項資本性支出，只需在隨後的10年中，平均每年向社會資本支付100萬元的款項即可。

如此，每筆款項只需在實際支出時，才反映在政府的賬上，不體現為政府的債務，這也是收付實現制下的記賬原則。從我國目前的實踐來看，對政府付費類PPP項目的會計處理，採用的就是收付實現制。但收付實現制低估了PPP給政府帶來的財政成本及風險。正是由於我國目前還缺少處理PPP資產及相應負債的會計準則，PPP資產及其負債也不反映在政府的資產負債上，或者說在當前的政策制度下，PPP項下的負債是不作為政府負債處理的，所以，導致PPP成了一些地方政府的一種「表外」融資工具，甚至為某些地方政府「隱藏」債務提供了便利。

筆者建議，加快政府綜合財務報告的編製工作，將PPP項下的資產及負債（至少針對政府付費類PPP項目）記入政府資產負債表；利用現有的地方政府債務限額管理制度，設定每個省、市、縣PPP投資總規模的上限，防止部分地方政府濫用PPP模式；擴大政府負債統計範圍，將PPP項下的負債納入其中，真實反映政府的負債規模。

獨家︱國際上如何進行PPP會計監管？

來源：中國財經報

文/陳新平

摘要：在現實中，很多國家並沒有採用國際會計準則，這就意味著PPP國際會計準則的影響力是有限的，導致一些國家仍將PPP作為政府的「表外」融資工具來使用，難免有隱藏政府債務或規避預算約束之嫌。

英國是最早針對PPP制定專門會計準則的國家，雖然其PPP會計準則（FRS5A）曾被其他國家當成制定相關會計政策時的參照物，但也有自身的缺陷，即PPP固定資產因「漏記」而成為「孤兒資產」。

隨著國際財務報告解釋委員會制定的《國際財務報告準則第12號———服務特許協議》（IFRIC12）與國際公共部門會計準則委員會制定的《服務特許協議：授予方—第32號》（IPSAS32）的相繼出台，PPP項目固定資產才有了國際性的會計處理指南。

PPP會計準則之間應構成「鏡像互補」關係

在2006年之前，除了英國、澳大利亞等少數國家外，很少有國家針對PPP制定專門的會計政策。隨著IFRIC12的頒布，國際財務報告解釋委員會彌補了PPP交易缺少國際會計準則的空白。

與英國採用「風險報酬法」判斷PPP資產歸屬不同的是，IFRIC12採用了「控制法」，以此判斷PPP資產應記入何方的資產負債表。如果PPP資產滿足「雙控測試條件」，那麼，PPP資產則不記入運營方的資產負債表，私人部門只需將PPP交易對價確認為金融資產或無形資產即可。由於IFRIC12僅是針對私人部門會計主體制定的準則，公共部門如何處理PPP資產尚無規定。

也就是說在IFRIC12規則之下，PPP資產要麼被公共部門記入資產負債表，要麼公、私部門均不將其確認為自己的資產，即可能出現所謂的「孤兒資產」問題。

鑒於此，2011年國際公共部門會計準則委員會頒布了IPSAS32，這也是針對公共部門會計主體制定的首個PPP國際會計準則。IPSAS32「複製」了IFRIC12採用的「控制法」，即：如果PPP資產滿足「雙控測試條件」，那麼，PPP資產則記入授予方的資產負債表。由於IFRIC12與IPSAS32之間的「鏡像互補」關係，所以，從規則設計的角度講，不會再出現「孤兒資產」的問題。

然而，國際會計準則只有被主權國家自願採納後，才可能在有關國家發生法律效力。在現實中，很多國家並沒有採用國際會計準則，這就意味著PPP國際會計準則的影響力是有限的，導致一些國家仍將PPP作為政府的「表外」融資工具來使用，難免有隱藏政府債務或規避預算約束之嫌。

為了控制政府的債務風險，實現政府融資的可持續性，避免出現「孤兒資產」問題，主權國家在針對公共部門會計主體與私人部門會計主體制定PPP會計準則時，應使它們相互之間形成「鏡像互補」關係。

「控制法」是PPP更為適當的會計處理方法

利用「風險報酬法」處理PPP資產入賬問題源於或模仿了租賃合同中的會計處理原則，誰承擔了與租賃資產有關的主要風險，租賃資產就進入誰的資產負債表。

在現行的租賃會計準則中，租賃被分為融資性租賃和經營性租賃。在融資性租賃中，因承租人承擔了租賃資產的主要風險，所以，租賃資產及負債應計入承租人的資產負債表。相反，經營性租賃中，租賃資產應計入出租人的資產負債表。

在國際租賃會計準則中，「風險報酬法」已使用了幾十年，但卻存在著很多問題，如，承租人往往將融資性租賃「偽裝」成經營性租賃，以實現融資的「表外」化，或通過「美化」資產負債表，以吸引投資人，或規避監管者的監管。

在現行的會計準則下，絕大多數租賃資產是不計入承租人的資產負債表的。因此，承租人的財務承諾及風險不能全部地顯示出來，其公開的信息可能是不真實的或是誤導性的。這也是2006年國際會計準則委員會（IAS）提出改革租賃會計準則（IAS17）動議的主要原因，並提出了新的租賃合同處理模式———「使用權模式」——一種基於租賃資產「使用權」由誰「控制」，該資產就記入誰的資產負債表的方法，也即所謂的「控制法」。

在這種新的模式下，不再區分融資性租賃和經營性租賃之間的差別，而且，原則上，所有的租賃資產（包括負債）都應記入承租人的資產負債表。受此影響，2006年國際財務報告解釋委員會頒布的IRFIC12以及2011年國際公共部門會計準則委員會頒布的IPSAS32也都採用了「控制法」來處理PPP會計問題。

當然，IRFIC12與IPSAS32採用「控制法」除了要解決「風險報酬法」下的「孤兒資產」問題外，還要消除公共部門（相當於租賃合同中的承租人）利用PPP「隱藏」債務及融資「表外」化的傾向。正是從上述角度看，「控制法」是較「風險報酬法」更為合適的PPP會計處理方法。

PPP作為政府融資工具應予以「表內」化

一方面，PPP可以說是公共採購的一種特殊方式，在一定條件下，通過PPP可以提高公共產品及服務的供給能力和效率。另一方面，由於目前很多國家現有的會計準則和財政統計制度都不涉及PPP問題，或者認為PPP無關政府債務和負債，使得PPP成了許多國家政府部門的「表外」融資工具和隱藏債務的手段，對於那些基礎設施落後而財力又有限的國家更為如此。即使是像英國這種國際公認的、運用PPP或者私人主動融資（PFI）模式最為成功的國家，在其推廣PPP或PFI模式的早期也概莫能外。因此，PPP往往不是被當成一種提升公共採購效率的工具來使用，而是作為規避預算限制的措施被看重。

2008年國際金融危機爆發後，除了私人部門的債務風險問題外，如何加強公共部門的債務與財政風險監控也受到了國際機構和各國的高度重視。2011年IPSAS32的頒布，為公共部門處理PPP項下的負債問題提供了參考指南。IPSAS32的適用範圍不僅包括政府付費類PPP項目，還包括使用者付費類PPP項目，也就是，這兩類項目的資產及負債都要記入政府的資產負債表。（作者系中國財政科學研究院研究員

地方主要融資渠道：PPP模式