朝核問題的「惡性循環」

圖片來源：SCIENCE PHOTO LIBRARY

摘要

國際談判是相互試探底線、不斷做出妥協的過程，也是通過兌現承諾建立政治互信的過程。那麼，朝美在核武及導彈研發問題上談判 20 年，為什麼政治互信越談越少？

宿亮/ 政見觀察員

2017 年，美國在「獨立日」收到不尋常的生日禮物：朝鮮試射彈道導彈。不知道阿拉斯加的房價會因此受什麼影響，但美國人的驚恐卻在各種報道的渲染之下越演越烈。從第一次朝核危機以來，美國一直通過各種形式接觸朝鮮，為什麼持續 20 多年的談判沒結果？

從柯林頓政府開始，三屆美國政府分別和朝鮮三次在不同條件下達成協議，分別是 1994 年的《朝核框架協議》、2007 年的《2·13 共同文件》和 2012 年的 「閏日協定」（《2·29 協議》），但協議都流於破產。核問題專家 Niv Farago 在《國際事務雜誌》撰文提出，除了責備朝鮮，美國在談判中目標不明確、策略沒耐心、履約不靠譜，是朝核困境的另一原因。

《朝核框架協議》是 1990 年代初第一次朝核危機後的產物。根據協議，美承諾向朝鮮提供輕水反應堆以取代石墨反應堆、緩解經濟制裁併在輕水反應堆建成前向朝鮮每年提供50萬噸重油。更重要的是，框架協議承諾正常化美朝外交關係、解除制裁，結束兩國當時已經持續了 40 年的敵意。隨後，美國牽頭成立了朝鮮半島能源開發組織以落實協議。

協議簽訂兩年，柯林頓政府就表示預算問題導致履約能力不足。當時，民主黨已經丟掉國會控制權，柯林頓政府在預算上受國會掣肘。在朝鮮問題上，兩黨爭論不休：共和黨人不願在朝鮮經濟陷入低谷時繼續向朝鮮提供支持，柯林頓政府則擔心履約失敗導致東北亞地區穩定出現問題，進而導致更大的經濟損失。

同時，從 1996 年開始，美朝就朝鮮導彈研發和出口多次談判。朝鮮同意凍結導彈出口，但拒絕討論研發和國內部署議題。柯林頓政府拒絕補償朝鮮因停止出口導致的經濟損失，希望以改善雙邊關係和解除經濟制裁作為補償。不過，解除經濟制裁這一條已經是 1994 年框架協議的內容之一，而且到 1996 年也沒有實質進展，此時再提導致朝方進一步不滿和失望。而且，美方認為，導彈屬於框架協議中被表述為 「其他議題」 的條款範圍，這解釋方式可能會增加朝鮮對美不信任。

談判沒有緊張，美國情報機構又在 1998 年報出朝鮮建設反應堆。儘管這種說法在 1999 年被否認，但其間朝鮮已進行了大浦洞導彈試射作為回應，形成了朝核惡性循環的 「閉環」：美國兌現承諾不利—朝鮮報復性試射—美國國會進一步反對撥款。

2000 年，朝鮮曾在普京訪問其間提出一系列對美讓步。但當柯林頓政府任期已經開始倒計時，候任政府不願在過渡時期接受任何協議。在柯林頓離開白宮時，輕水反應堆項目比預定時間表滯後五年。Farago 認為，在這種情況下，朝鮮很有可能把鈾濃縮項目作為一種協議失敗後的 「保險策略」。

2003 年，朝鮮退出核不擴散條約，《朝核框架協議》破產。儘管美國政府指認是鈾濃縮項目導致協議失敗，但不少時任官員後來分析，布希政府從上任伊始就懷疑這一協議的作用。布希政府上台後，不僅要求朝鮮儘快接受全面核查，還在談判桌上 「新增籌碼」，把兩國關係正常化和其他經濟社會議題掛鉤。此外，布希把朝鮮列入邪惡國家、流氓國家之列，視其為美國 「先發制人」 打擊的潛在目標。

從朝鮮方面看，根據框架協議，接受國際能源組織全面核查是輕水反應堆建設取得重大進展後的事情，而建設項目遲遲不能兌現本身就已經讓朝方不滿。

2002 年，美國助理國務卿凱利訪朝，討論了高濃度鈾濃縮項目後旋即離開。當時的其他西方國家的駐朝外交官就已經感到美方不會在繼續履行框架協議。隨後，朝鮮半島能源開發組織停止輸油，朝鮮退出何不擴散條約，雙方一拍兩散。

在這之後是艱難的六方會談。在中韓堅持下，美國開始軟化強硬態度，2007 年達成一個 「三階段走」 的協議。第一階段，朝鮮關停鈈反應設施換取 5 萬噸重油；第二階段拆除這些設施以換取 95 噸重油並申報 「完整和正確」 的相關活動，美國承諾進一步解除制裁併把朝鮮從支持恐怖主義國家名單上移除；第三階段再討論鈾濃縮項目、導彈研發和朝鮮棄核。

協議走到第二階段，美國要求朝鮮報告包括鈾濃縮和核武器庫在內的設施，朝方認為 2007 年協議中沒有提到鈾濃縮，因此拒絕要求。2008 年，朝鮮提交了鈈項目的報告，美國因此解除了一部分制裁，但進一步要求全面核查朝鮮核設施，並把這一要求作為把朝鮮從支持恐怖主義國家名單上移除的前提。這一要求遭到朝鮮強烈反彈，威脅要國際能源組織停止核查。美國最終做出讓步，把朝鮮從名單上移除。

Farago 認為，此番博弈或許會讓朝鮮產生美國在協議執行上有出爾反爾的習慣，達成協議文本不過是談判第一步而已。

2009 年，奧巴馬政府上台，此時美國在執行 2007 年協議過程中再次延期。同年，朝鮮試射衛星失敗。Farago 猜測，朝鮮的衛星發射除了要測試推進器外，還有一部分原因是以此提醒美國履行承諾義務。美國把這一事件提交安理會，態度強硬，對部分朝鮮企業進行制裁。朝方因此重啟鈈項目，直接導致 2007 年協議破產。

在各方努力下，朝美 2012 年 2 月 29 日再次達成《閏日協定》，朝鮮暫停遠程導彈研發、核試驗、平安北道包括鈾濃縮在內的核活動，允許國際能源組織核查，以此換取美國提供 24 萬噸食品援助。儘管朝鮮可能還有其他地點的鈾濃縮設施，閏日協定中朝鮮給美國做出的讓步也大大超過了 2007 年協議，所要補償也低得多。Farago 認為，這顯示朝鮮的目標已從朝美關係正常化轉移到獲得更多實際利益。

儘管達成協議，但朝美仍舊對具體細節有分歧，特別是什麼算 「遠程」，朝方認為衛星項目並不算在受限的遠程導彈研發之內。這也導致了朝鮮 2012 年 4 月發射 「光明星」 失敗，美國再次試圖提交安理會彈壓，而朝鮮堅持在當年底再次發射 「光明星」。至此，朝核問題又進入一個熟悉的惡性循環 「閉環」：美國強硬回應朝鮮動作—要求聯合國制裁—朝鮮繼續試射。

在國際政治中，互信往往是在一次次談判和協議執行的博弈中建立的。Farago 在文章中說，美國在持續 20 年的朝美談判中，缺乏明確的目標優先順序，一直執行的政策實際變成朝鮮全盤接受美方要求，這種手段沒有體現出什麼 「戰略耐心」

參考文獻

Niv Farago, Washington』s failure to resolve the North Korean nuclear conundrum: examining two decades of US policy,International Affairs 92: 5 (2016) 1127–1145

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