應高度警惕 特色小鎮建設「重形輕魂」

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中國經濟時報記者 郭錦輝

日前，《國家新型城鎮化報告2016》正式出版。這是國家發改委第二次正式發布中國城鎮化發展年度進展的官方報告。7月11日，國家發改委規劃司有關負責同志就《國家新型城鎮化報告2016》答記者問時表示，對一些偏離特色小（城）鎮建設初衷、違背發展規律的錯誤做法，要及時加以規範糾偏，確保特色小（城）鎮建設不走樣、不變形。

三大原因致使實際落戶進程不及社會預期

2016年是我國新型城鎮化深入推進之年。國家發改委規劃司有關負責同志表示，2016年新型城鎮化建設可以用「五個新」來概括：一是農業轉移人口市民化有了新突破。2016年進城落戶約1600萬人，常住人口城鎮化率達到57.35%，戶籍人口城鎮化率達到41.2%，分別比去年提高1.25、1.3個百分點。二是城市群主體形態建設呈現新亮點。三是城市可持續發展能力實現新提升。四是新型城鎮化綜合試點和體制改革取得新進展。五是城鎮化國際務實合作再結新成果。

今年是新型城鎮化建設向縱深推進、綜合政策效應加快顯現的重要一年。上述負責同志表示，今年工作的五大重點領域主要是：促進農業轉移人口市民化；培育發展城市群和新生中小城市；提升城市功能和宜居水平；加快推進城鄉發展一體化；深化重點領域改革。「對於還存在的農業轉移人口市民化進程仍比較滯後、城鎮體系和規模結構不完善、農村產權制度有待突破等難題，還需要在今後工作中通過深化改革逐步加以解決。」

儘管今年的首要任務仍然是推動非戶籍人口在城市落戶。但從現狀看，自2014年國務院出台戶籍制度改革意見至今，各地特別是外來人口較多地區的實際落戶進程仍不及預期，背後原因主要有以下三點。

第一，國務院有關文件已經明確，推動非戶籍人口落戶的責任主體在地方。但目前有些地方對農業轉移人口市民化的戰略意義，對黨中央、國務院作出這一重要決策的堅定決心仍然認識不夠，過多考慮落戶後增加的短期成本，而忽略敞開戶籍大門帶來的人口紅利和遠期收益。現在城市之間的競爭越來越體現在人力資本的競爭，這個人力資本既包括高端人才，也包括普通白領和藍領階層。

第二，雖然去年有關部門出台了人地掛鉤、人錢掛鉤配套政策，但政策完全落地、真正發揮激勵作用還有一個過程。據我們掌握的情況，截至今年2月底，全國只有16個省份出台了省級財政支持農業轉移人口市民化的政策，4個省份出台了「人地掛鉤」實施辦法，由於市民化成本分擔機制沒有建立，地方積極性沒有調動起來。

第三，農業轉移人口市民化是一個自然歷史過程，也是農業轉移人口自願選擇的過程。近年來，隨著農村各種條件逐步改善、城鄉公共服務差距越來越小，一部分農民工不太願意再進城落戶了，最主要的原因是農民不捨得附加在農村土地上的各種權利。今後需要探索一種機制，讓這種權利有變現或自願有償退出的渠道和制度安排。

高度警惕特色小（城）鎮建設「重形輕魂」

目前，從國家到地方，都很重視特色小（城）鎮建設，但據有關媒體報道，有些地方提出的特色小鎮建設方案或計劃有些變樣，部分房企借特色小鎮之名搞房地產開發和簡單的產業園區建設。

國家發改委規劃司有關負責同志表示，毋庸置疑，特色小（城）鎮是城鎮體系的重要組成部分，在我國深入推進供給側結構性改革的背景下，有不可替代的獨特作用：一方面，有利於集聚創業創新要素，優化供給體系，推動發展動能接續轉換和經濟轉型升級；另一方面，有利於促進大中小城市和小城鎮協調發展，發揮城鎮化輻射帶動新農村建設的作用。

從各地實踐看，大都能積極穩妥推進特色小（城）鎮建設。比如浙江，依託信息經濟、塊狀經濟、山水資源等優勢，聚焦七大新興產業和歷史經典產業，發展出一批產業「特而強」、功能「聚而合」、形態「小而美」、機制「新而活」的特色小鎮。重慶、福建、吉林、河南、四川、貴州等地結合自身實際，以建制鎮為基礎開展了多種形式的探索，發展了一批專業小鎮，很有地方特色和生命力。比如江蘇宜興市丁蜀鎮，依託紫砂國家級非物質文化遺產寶貴資源，通過構建包括研發設計製作、產品推廣營銷、創意休閑體驗等產業體系，實現產值78億元，帶動文化產業增加值14.5億元，帶動就業10萬多人，從業人員年收入近8萬元。

「特色小（城）鎮建設仍是一個新事物，處於探索發展過程。由於部分地區對內涵及政策理解不到位、認識有偏差，確實出現了政府大包大攬、盲目擴張、重數量輕質量、『重形輕魂』以及房地產化等不當傾向。這都需要引起高度關注和警惕，及時加以糾偏和規範引導。」上述負責人表示，各地從實際出發，創新理念、思路、路徑和方式，不固守一種模式，呈現出多樣化特徵，但總的方向都是推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務「三農」相結合，真正在特色鎮實現要素聚集、產業支撐、服務提升、城鎮發展的有機統一。

主 編丨毛晶慧編 輯丨高珂

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