這道農村學生餐，吃得飽，如何吃得好

貴州松桃縣妙隘鄉塘坳村的幼兒園小朋友正在吃營養午餐。（南方周末記者 馬肅平/圖）

（本文首發於2017年6月29日《南方周末》，原標題為《超千億國家投入，覆蓋三千萬學生 這道農村學生餐，吃得飽，如何吃得好》）

2011年，國家啟動「農村義務教育學生營養改善計劃」，迄今已有六年。據最新一份官方報告顯示，試點地區農村學生的身高、體重等均有顯著提升，但在一些營養指標上仍待改善。

從鄉村小學到縣城，從省市到部委，從官方監測機構到專家學者，南方周末記者遍訪各方，試圖呈現這一龐大國家計劃的六年破局之路。

一望無際的山，平地驚雷般冒出來，坡路接著彎道，房子零星散布，前方至少是45度的大上坡，踩一腳油門開上去，貴州松桃縣妙隘鄉塘坳村小學（以下簡稱塘坳村小）就在眼前。十來公里的盤山路，汽車顛簸了半個多小時。

灶頭、大鍋，站在氤氳煙氣里的，是兩個忙碌的身影。三十平米的廚房，隔成里外兩間，靠牆並排支著兩口灶台，一個做飯，一個炒菜。

蒜苔炒肉、青椒炒花菜、清炒油麥菜、凍菌粉絲湯，25個不鏽鋼大菜盆已經按班級挨個排好，這是全校47人的全部食量。人均5元，在妙隘鄉這所最偏遠的「山頂小學」，按照當地物價，全部放到碗里，就是這個水準。

2011年10月，國務院決定啟動「農村義務教育學生營養改善計劃」，迄今已有29個省份的1590個貧困縣加入試點，覆蓋13.4萬所學校，超過3300萬學生受益。目前，中央財政已累計投入了1591億元專項資金。

「中國疾病預防控制中心的跟蹤監測表明，2015年，試點地區男女生各年齡段的平均身高比2012年高1.2-1.4厘米，平均體重分別增加0.7和0.8千克，高於全國農村學生平均增長速度。貧血率從2012年的17%降低到2015年的7.8%。」教育部督導局在回復給南方周末記者的材料中稱，學生營養狀況明顯改善。

也有令人擔憂的聲音。2017年6月1日，中國發展研究基金會的一份報告顯示，仍有近半數學校的營養餐在能量、蛋白質、脂肪以及兩種微量元素等方面沒有「基本達標」。

上千億的政府投入，收效究竟如何？啟動了六年的營養餐計劃，到了接受檢閱的時刻。

鄉村小學：營養餐里的營養難題

下課的音樂聲響起，孩子們端著飯碗挨個走到教室一角，老師在每個碗里盛上米飯，打上半勺菜。這是2017年6月19日中午11點40分，塘坳村小開飯了。

二年級的教室里，坐在第一排的苗族男孩告訴南方周末記者，他愛上語文課、數學課，喜歡吃學校的飯。「學校的飯好，每天都有肉吃，家裡的飯不常有。」有時候饞了，他就對奶奶說，想吃肉了，給我買一點。

塘坳村小大部分學生都是留守兒童。早飯下點麵條，炒點剩飯，大多數人索性空著肚子就來上課。

松桃縣位於貴州、重慶、湖南三省市交界處，是國家級貧困縣。全縣約400所學校，大部分散落在層疊連綿的大山中。塘坳村小離校最遠的兩個孩子，每天走一個多小時，從山那邊的重慶而來，在沒有營養餐計劃時，午飯只有一個冷的紅薯。

山腳下的妙隘鄉完全小學（即完小）條件稍好，但沒有營養餐時，情況也好不到哪去——到了上午第四節課，同學們的精力根本無法集中，齊刷刷地咽口水。連著幾年校運會開幕式，才站了五分鐘，就有學生臉色發白暈倒。「老師趕緊去扶，學生嘴裡全是灰和泥巴。」校長何兵回憶。

2012年6月，教育部等15個部門印發《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》（以下簡稱實施細則）等5個配套文件。3個月之後，營養餐計劃進入塘坳村小，全部學生在校吃午飯。起初，中央專項資金的補貼標準為每人每天3元。2015年3月起，標準上調至4元。現在，銅仁市和松桃縣還各補助5角。

每人5元的標準，要想做出一葷兩素一湯的午飯，塘坳村小校長石勝榮頗費心思。

山裡運輸不便，塘坳村小不在縣統一招標採購之列。每天，食堂管理員騎摩托車下山。非本地蔬菜的價格比縣城還高，蒜苔每斤4元，豬肉不分部位一刀切，統一價每斤14元。

食譜每周換一次，儘管會參考松桃縣教育局營養辦下發的推薦菜譜，但具體還得根據學校自身採購情況而定。「我們儘可能考慮營養搭配，但有些菜，山裡確實買不到。」石勝榮說。

2016年兒童節前，在中國發展研究基金會牽線下，釣魚台國賓館大廚來到妙隘完小，按照4元的標準，為學生們烹制了一頓營養均衡的午餐，還向食堂廚師面授機宜。「我們現在營養搭配基本達標，但要像大廚那樣做到優秀，難度太大。」何兵調侃，「我們這一帶本來就重口味嘛。」

這亦是業界對於這項覆蓋面極廣的國家計劃的擔憂。在中國發展研究基金會發布的報告中，鈣、維生素A攝入量符合國家推薦標準的學校僅佔全部監測學校的14%和40%，63%的學校鹽攝入量明顯高於國家推薦量。

「課間加餐的學校，很難做到營養達標。食堂供午餐的77%學校中，採購價格偏高，廚師存在水平問題，學校人數少、4元不一定能做出達到營養標準的午餐，這些都可能是原因。」中國發展研究基金會秘書長盧邁告訴南方周末記者，基金會將在進一步調研後作出分析。

東北師範大學教授李伯玲曾去西部多個省份調研。胡蘿蔔幾乎天天有，土豆也是變著法子吃，但鮮見綠葉蔬菜。肉通常混在菜里，燉排骨之類的大葷卻是種奢侈。

「膳食不均衡，主食多、油多、肉少，能吃飽，但容易出現長胖不長高的現象。」在上述報告中，中國疾病預防控制中心前院長陳春明指出。

為數不多的肉菜，還有孩子悄悄把肉撇開。李伯玲見著心痛，問怎麼回事。「家長不讓吃，說學校買的豬肉不是自家養的，吃飼料不幹凈。」

她和食堂師傅談蛋白質、卡路里，對方一臉茫然：「我們的孩子不都這麼吃大的？」

「食堂工勤人員和廚師能把菜乾凈地洗了，做出學生喜歡的味道，這就很不錯了。」李伯玲說，幾乎沒有任何針對他們的營養學培訓。

2017年6月1日，何兵受邀去北京參加農村學生營養改善專題研討會。來回機票、食宿總共一萬多元的開銷，何兵花著心痛。「如果這筆錢能花到食堂工勤人員身上，讓一部分人先掌握營養學知識，這將是他們一輩子值得銘記的。」

縣城：供牛奶雞蛋還是熱菜熱飯

根據實施細則，供餐模式有三種：學校食堂供餐、企業供餐和家庭托餐。營養餐覆蓋地區廣，各地經濟發展水平不一，因此，文件要求各地從實際出發，創新供餐機制。

在受訪專家看來，食堂供餐是營養改善的優選。不過，在松桃縣，營養餐並非一開始就是食堂供餐。

2012年3月，貴州正式開始實行營養餐計劃。每人每天3元的補助金下來了，但食堂還沒建好，妙隘完小開始嘗試「營養包」，為學生提供稀飯、雞蛋、牛奶、蘋果等食品。

不過，「營養包」品種顯得單一。雞蛋吃膩了，調皮的男生把蛋清吃了，蛋黃用來「打仗」。牛奶帶著腥味，似乎也不合同學們的胃口。何兵的女兒也在妙隘完小就讀，一喝牛奶就吐。

「食堂提供午餐是貴州省的硬性規定，是貴州模式的特色。」松桃縣教育局營養辦主任李俊飛告訴南方周末記者。當時，像妙隘完小這樣食堂條件尚未完善的學校，「營養包」只是一種過渡模式。

領導們拍板下命令建食堂。「我們必須克服各種困難完成任務。」何兵說。

不惟松桃縣，全國各地均在探索因地制宜之策。

「餐飲公司每天把加工好的半成品拉到學校，學校再加工製作。」江西贛州市于都縣黃麟鄉桃溪小學教導主任嚴顯良說。

甘肅慶陽市方山初中教師田德友告訴南方周末記者，當地的硬性規定是食堂供應營養早餐。「包子、雞蛋、稀飯或是豆腐腦、油餅。3元吃飽，多出來的一元打到學生卡里，學生午飯或晚飯吃。」

中國發展研究基金會的報告顯示，在中央財政專項資金的支持下，貧困地區98%的農村學校完成了食堂建設、改造並投入使用。截至2017年4月，95%的監測學校採取食堂供早餐或午餐。

但報告還顯示，為了降低食堂運行成本、減少工作量，甘肅、湖北、湖南等省不少學校仍在採用課間加餐模式。

「全縣學校都沒有食堂，都是企業供餐。」甘肅永登縣教育局工作人員鄧天俊告訴南方周末記者。

永登縣教育局的一份政府採購合同顯示，2017年春季學期，該縣學生營養改善食品包括蘋果汁、玉米汁、雞肉火腿腸、玫瑰千層餅等。其中，蘋果汁的單價為每盒1.8元，包括成本、配送運輸、損耗等全部費用。

越是偏遠地區，意味著風險越大。儘管招標過程公開透明，但對西部邊遠地區而言，可供選擇的招標企業並不多。運輸和市場流通中的成本消耗沒人埋單，企業很可能把配餐質量、分量一降再降。

中國疾控中心營養與健康所博士生張帆曾對不同供餐模式的營養學和經濟學做過評估研究，食堂供餐模式的學生人均運行成本是企業供餐的16.8倍，管理成本也高出1.9倍。但食堂供餐模式的營養改善效果卻優於企業供餐。

「課間加餐主要是採購包裝加工食品，單價高，營養價值低，營養含量不足食堂供午餐的1/3。應儘快將課間加餐轉變為食堂供餐。」中國發展研究基金會的報告建議。

2011年到2013年，中央財政撥款300億元用於食堂建設專項資金。「為什麼食堂還沒建起來？建了食堂為什麼不供午餐？」盧邁對南方周末記者說，營養餐計劃剛實施時，牛奶加雞蛋只是過渡政策，「現在情況有了很大改善，有些學校已經吃了5年火腿腸，再不做飯真說不過去了。」

省市：缺錢的煩惱

學生們享受起了營養餐，但隨之而來的，卻是各省市在執行營養餐過程中面臨的煩惱——缺錢。

實施細則強調，人均4元的專項資金是孩子們的「吃飯錢」，而食堂工勤人員工資、擴建食堂等成本，則有賴於政府配套資金。

2012年和2013年撰寫博士論文期間，張帆曾與湖南和雲南兩省營養辦負責人交流，對方有著共同的煩惱：食堂建設資金缺口大。

「除了國家的廚房建設專項資金，我省還統籌了一些經費，用於食堂建設和改造，比如薄弱學校改造資金等。」湖南省營養辦負責人當時提到，37個試點縣總體經費有缺口，因為各地成本不同，有些地方地形地勢特殊，造價高、成本高，不夠用。

「省級財政按照中央和地方1∶1的比例配套了廚房建設資金，3年中央和地方共投入了65億元，但按照規劃要求需要86億元，還是有缺口。」雲南省營養辦負責人介紹。

妙隘鄉完小當初建食堂的四十多萬元，就是縣財政撥款。目前，食堂只能容納100人就餐，分批就餐太耗費時間。按照何兵的設想，要想實現精細化管理，減少浪費，定桌定人的就餐方式最好，但食堂就得擴建。「縣教育局給縣裡打報告了，但一直沒見行動。」

「我們想把縣裡燒灶的食堂改造成燒電的，算了一下要5000萬。」松桃縣教育局營養辦主任李俊飛說。

何兵當校長的5年時間裡，有4名食堂工勤人員因工資太低離職。每月1000元的工資，需要負責寄宿制學校早中晚三頓飯。松桃縣的環衛工人，月工資都有1500元。

「縣教育局已經寫報告了，廚師每月的工資要漲到1800元。縣裡已經同意，但雷聲大雨點小，實在沒錢。」李俊飛說。

埋怨歸埋怨，何兵也覺得縣領導不好當。松桃縣的財政赤字，並不是一個小數字。「現在光是工勤人員工資，全縣就是兩千多萬。各部門都在問縣裡要錢，領導也頭疼。」

而水電煤等日常開銷，大多從學校公用經費里支出。

2015年12月和2016年10月，東北師範大學中國農村教育發展研究院對營養餐計劃實施狀況進行了調研，樣本涉及14個省、自治區、直轄市17個縣市的329所義務教育階段學校。

「許多學校用於營養餐計劃配套經費的支出，占公用經費總額的比例過大，易擠占其他項目的支出。」上述研究院教授劉善槐告訴南方周末記者。

教育部：「兩個安全」是底線

營養餐計劃耗資千億，如何保障學生的食品安全和資金使用安全，是國家最為重視的。

在回復南方周末的材料中，教育部督導局表示，營養改善計劃實施以來，全國沒有發生一起重大食品安全和資金安全事故，個別偶發事故都得到了及時處置。不過，「個別地方招標不到位，食材質量得不到保證；資金管理不嚴，擠占挪用，虛報人數套取補助的情況偶有發生。」

「每天的食材來了，我都會和食堂管理員親自驗貨，有沒有腐爛發霉、數量不足，甚至弄虛作假的。如果食材質量不好，一定要退回。」塘坳村小校長石勝榮坦言，食品安全是頭等大事，學校自行採購，讓他壓力很大。

在劉善槐調研的「麻雀學校」，校長更辛苦。身兼廚師、洗碗工、監督員、填表員、出納等數職，校長們不得不「戰戰兢兢」，把大部分精力用於保證營養餐的安全。

南方周末記者在裁判文書網上搜索發現，因營養餐資金使用問題而「下課」的校長並不少見。2015年，六盤水市某中學原校長在超市購買營養餐蔬菜和豬肉時，採用虛增斤兩的手段，夥同他人採取虛報發票的手段，套取學生營養餐補助資金及其他國家資金近43萬元。2016年6月，雲南巧家縣某中心校領導，以低廉價格採購疑似變質蔬菜，高價賣給學校做「營養餐」，從中賺取差價。

中國發展研究基金會「陽光校餐」數據平台，對執行較好的20個縣分析發現，半數縣的主要領導有鄉鎮以下基層工作經驗，其中半數做過農村學校教師，有本科以上的教育經歷。這樣的工作與教育經歷，對他們理解貧困和扶貧重要性，有很大幫助。

2015年，「陽光校餐」數據平台正式建立，通過大數據，實時監測學生營養改善計劃實施工作，主動接受社會監督。監測縣各校每天上傳食品採購價格、數量，並上傳學生吃飯照片。

「採購價格一旦高於農業部的同期農產品批發價格，系統會自動發送預警信息至學校負責人手機。」「陽光校餐」數據平台工作人員史麗佳說。

「有一段時間，某所學校虛報價格，以9元的價錢採購雞蛋，遠高於農業部發布的農產品批發價格。」盧邁隨後在教育部的一次座談會上點名批評了該校。此後，類似情況再也沒有發生。

教育部督導局回復南方周末記者稱，下一步，將抓住「兩個安全」不放，進一步完善監管制度，加強督導檢查，確保學生「舌尖上的安全」。此外，要確保國家營養膳食補助「每一分錢都吃到學生嘴裡」，守住資金安全底線。

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