白彬菊：軍機大臣如何限制君主不受約束地行事？

文 / 白彬菊（BEATRICE.S BARTLETT），美國耶魯大學歷史系教授，《君主與大臣：清中期的軍機處（1723-1820）》作者。

作為一支不可忽視的力量，軍機處的出現帶來了許多變化。在本文中我將僅揣度那些發生在中央政府最高層決策程序中的變化。這種考查是比較困難的。人們幾乎不能穿透各種決定中突出皇帝中心地位的空話、套話。軍機處總是小心翼翼地使用這些辭彙，甚至在已經皇帝同意的他們自己的保舉等文件中也是如此。即便如此，若沒有對於軍機處在決策上影響的初步評價，那麼對於18世紀軍機處的研究將是不完整的。我們需要重新審視經常用以理解清政府的在18世紀不斷加強的君主專制模型。

軍機處會儘力去影響決策，並約束皇帝的專制意向，這並不令人奇怪。皇帝可能會犯嚴重錯誤，這是專制政治在理論和實踐中的一大缺點。無人挑戰的皇權可以滅絕一個家族，令一省貧窮，給國防帶來危險，或讓帝國淪喪於蠻夷。經過了數個世紀，中國各朝的大臣們想出了種種辦法，以限制這種不受約束的皇權所造成的潛在破壞。例如，在古代盛行一種宇宙觀，即皇帝有維持自然界秩序的職責，而大臣要使用不吉利的自然表象和徵兆以制約皇帝的不可取行為（清朝時還有這種理論的殘留）。還有一種方法是用身後的惡名來震懾君主。

著名的唐太宗（626-649年在位）想看（可能要審查）當時的起居注，不論是否可信，這個故事都表明了皇帝的謀臣使用此類策略，以應付皇帝不受歡迎的行為。當明白皇帝的誤判可能導致「數千百年之患」，甚至康熙皇帝似乎也吸取了皇帝職責的教訓。因此，在18世紀時，北京中央政府的大臣同樣會試圖對君主施加限制不足為異。事實是，統治太重要了，不能留給最高統治者。

《君主與大臣：清中期的軍機處（1723-1820）》，白彬菊（Beatrice S. Bartlett）著，董建中譯，中國人民大學出版社出版。

下面我將從政府決策機會的三個角度分析清中期大臣對於皇帝政策影響的可能性：（1）地方奏摺；（2）廷寄的商議；（3）奏摺的議覆。我想說的是，儘管18世紀的君主們擁有我們通常所認為的皇權應有的所有權力，但在以上三方面，皇帝們更願意徵求意見，大多數時間不傾向於單獨運用他們的決策權威。儘管大臣的目標有賴於皇帝的批准，但大臣的合作對於大多數皇帝的計劃來說也是必不可少的。雙方互相制約。皇帝可能會令官員們的希望破滅，但相關研究極少提及的是，大臣同樣能夠限制皇帝的自主行動。

對於外省奏摺的決策

康熙、雍正時期，奏摺制度是一種非正式的、皇帝與地方大員間的私人通信渠道。康熙皇帝使用這一渠道，主要是用作地方情況的直接信息來源，否則，他就得不到或太晚才能得到信息。雍正皇帝擴大了這一制度，使用它搭建與心腹地方官員的聯繫橋樑，循循善誘，吐露心聲。他也使用奏摺渠道以形成建議，然後令官員具題，呈送外朝機構。雍正皇帝甚至對奏摺如何在京處理也感興趣，對於抄錄和存檔，不厭其煩地指示，細緻入微。正如我們已看到的，他掌管每件事情，有次甚至因為自己所用的茶杯在一份奏摺上留下了污漬而向具奏人道歉。

但是，雍正皇帝信手寫下大量硃紅色筆記——紙張大小、形狀各異，上面都是硃紅色的想法及再思考後的想法，當返給具奏人時，這些被裝入密折的封套——皇帝的這些指令沒有登記，給負責跟蹤指令內容的內廷官員造成了很大的困難。雍正皇帝執意親自管理內廷，加上批示憑興之所至，因此難以從他統治方式所產生的各種混亂中找出秩序。在這種情況下，內廷通信體系發生重要的變化並不奇怪。有些變化——引入廷寄上諭以及內廷將返給具奏人的皇帝指示和奏摺備份——是在雍正時期發生的，有的則始於接下來的乾隆朝。

清宮檔案記載，一年當中，雍正只在自己的生日那天才會休息。十三年的時間裡，雍正每天的睡眠時間不足四個小時，在數萬件奏摺上寫下的批語多達一千多萬字。在中國歷史上，像雍正一般勤奮的皇帝十分罕見。

雍正皇帝一去世，奏摺就從過去康雍時期秘密、非正式的通信渠道轉變成正式、系統化和制度化的體系，用以上呈並決定國家的許多事務。所有這些變化中最令人驚奇的是硃批的簡化和常規化。雍正皇帝的硃批長篇大論，常常直抒胸臆，而乾隆皇帝的大部分批示遵循了簡潔的一個字到四五個字的格式。乾隆皇帝仍舊是一個人批覽奏摺並決定如何回復。但大多數情況下，他的回應銳減，只有十來個常用的套語。

乾隆皇帝的這種簡潔不僅與雍正皇帝的長篇批示，而且也與題本的做法——外朝處理題本的規定無所不包，司官依此票擬——對比鮮明。那些做出票擬的內閣屬員必須始終參考票部本式樣等檔冊，以確信既分析了每份題本，並就問題類別正確歸類，又為其中的具體情況找出確切解決意見。當然，我們不能指望乾隆皇帝自己在書房中翻閱同樣的指導性檔冊，查看應當如何批示每天的奏摺。因此，當乾隆皇帝回復日益增多的奏摺時，就發展出了一些便於處理的簡要硃批。

例如，僅批示「覽」或「知道了」等字的奏摺，只需在內廷存檔。對於奏報好消息的奏摺會另寫欣賞之語：「欣慰覽之」。凡做出「該部議奏」處理指示的奏摺，就必須在外朝登記。當奏摺的附件同原折一起交外朝，就要使用特別的套語：「單並發」。若認為附件極其秘密，不能在平常的外朝檔案中收藏，就會寫：「單留覽」。

還有其他一些套語是用來針對奏摺所提出的問題下達商議指令的。若需討論並進而撰擬下發諭旨，皇帝會使用「另有旨」或差不多的批示。「該部議奏」及更明確的「軍機大臣議奏」的批示則指示相關人員討論並上議覆奏摺。這些基本套語都有許多變化形式及修飾潤色，但從乾隆時期開始，幾乎所有的外省奏摺得到的批示都是這些簡短套語。雖然沒有任何東西阻礙長篇批示，但乾隆皇帝很少多寫。通常乾隆皇帝能夠選用適當的套語。如果他不能，軍機大臣會寫給他奏片，請求他做必要增加，以確保奏摺能正確處理。

皇帝擁有什麼樣的權力以將他的意志強加於奏摺之上？很顯然，皇帝有權隨意書寫。但是皇帝對於奏摺的敷衍、常規化的批示，在雍正以後成為標準做法，這表明在多數情況下，清中期的君主們並不想一人獨治。皇帝不受約束的行為，當然可能，但極少見。

就奏摺而言，皇帝主要有兩種不受約束的做法。首先，他擁有將奏摺交發的權力——也就是說，他能選擇到底由哪一個朝臣議奏外省奏摺所提出的問題，即上議覆奏摺。這一方法可以繞開軍機大臣或其他個人及群體，不給他們研究此問題並提出建議的機會。這種奏摺交發的權力使得皇帝可以挑選討論並可能提出他自己能夠同意之建議的人。儘管在統治初期，雍正皇帝專斷地使用這種交發權力，以強化他的競爭性行政作風，但在乾隆朝，許多有一定裁量權的任務交給了軍機大臣或是其他可能包括軍機大臣在內的集團，比如九卿或六部等。乾隆皇帝極少使用這種交發權以繞開他所有的軍機大臣。

另一種不受約束的是皇帝擁有直接批准奏摺中的建議的權力。通過這種手段，君主能夠自主、秘密地決策，不受大臣建議的干擾。此種批准的標準套語是硃批「照所請行」——一個真正的專制統治者會相當頻繁使用的詞。然而，與此相反，這一批語極少見——據我對18世紀隨手登記檔的抽樣計算，一般不會超過文件的5%（不是所有的文件都包括請示）。到乾隆朝，皇帝並不經常使用地方奏摺這一渠道直接解決所報告的問題，通常是將奏摺交付討論——「軍機大臣速議具奏」；或第二天他和軍機大臣敲定解決辦法的諭旨，那麼，此種的批示是「即有旨」。一般說來，乾隆和嘉慶兩位皇帝僅對於地方上最簡單的請示徑直同意，而這些直接同意的請示也都是來自他們所熟知和寵信的官員。

最後，若皇帝給奏摺的批示不切實際或是個壞主意，那麼它的執行就將成為問題。我閱讀了記錄皇帝意見和文件處理的18世紀的奏摺和隨手登記檔，這些檔案揭示，官員想要規避或修訂皇帝多餘的或是錯誤的意見，是很容易做到的。而且，從乾隆統治初年開始，奏摺極簡要的批示是極其模糊和留有餘地的，這些扼要的奏摺交發命令包含很大的可以進行不同解釋的空間。在實行過程中，甚至皇帝對於議覆職責的分配有時都可以被曲解。

因此，乾隆奏摺制度與雍正時期的差別很大。現在是一個正式、制度化的體系，以簡化的硃批為特色，皇帝極少利用硃批專斷行事，為所欲為。相反，硃批和軍機處辦事程序常規性地將奏摺交給他人議覆或採取其他行動，最常見的是交給軍機大臣或由他們主導的機構。皇帝仍舊掌握權力，可以獨斷行事並在奏摺上任意書寫，但他們極少在這些文件上寫下自己的行事指令。乾隆初年奏摺的硃批體系的變化有利於皇帝涉身管理事務，但不鼓勵專斷。

廷寄上諭中的決策

軍機處的崛起造成了對於皇帝行動的非正式限制，廷寄上諭是第二個主要表現方面。為了理解這類上諭的撰擬過程，我們必須回到那份無日期的雍正皇帝硃批，這在本書前面引用過，可能是在雍正七年或八年（1729、1730）某個時候寫給岳鍾琪的。我們儘管不能確切說出是什麼促成了皇帝的反應，但看上去可能是雍正皇帝、岳鍾琪針對準噶爾蒙古的重大襲擊慘敗。在該硃批中，雍正皇帝向岳鍾琪吐露心聲。「諸凡出乎意外，」他寫道，「朕誠慌誠恐，痛自省責，一一皆我君臣自取之咎。」這些話出自雍正皇帝與岳鍾琪秘密、袒露心扉的通信，不僅顯示了已發生的軍事潰敗，而且表明了皇帝感到別無他法，只能自行擔當過失，因為他當時沒有徵求在京專家的計劃安排，而是決定獨自一人行事。除了附帶批評岳鍾琪的出師未捷，皇帝只能獨自面對他的「自取之咎」。

可能在寫下這些不久，雍正皇帝就擴大了廷寄承旨人員名單，成立了有一定規模的專家討論班子，以商討確定政策指示。早期廷寄指定由曾經協助諮詢和諭旨撰擬的內廷代理人（主要是怡親王、張廷玉）來做，而現在承旨名單（也就是整個協商）擴大，包括了其他許多人，尤其是辦理軍需大臣。他們最早是在雍正八年底（1731年初）召集起來的，為準噶爾之役出謀劃策。雍正皇帝指揮戰爭，不再只是與一位朝廷心腹（比如怡親王）磋商，或是到最後不得不將「諸凡」過失歸咎於自身和岳鍾琪。從此以後，前線的收信人作戰會更有信心，因為他們知道皇帝的命令部分275聽取了專家的意見，而前線將領信得過這些人的建議和經驗。帝國現在有了一種經常使用的上諭形式，看起來源於皇帝，但其格式已顯示它是建立在共商基礎之上的。

當然，雍正皇帝參與撰擬諭旨的商談並可以堅執任何他想要的。而且，廷寄是在商談中確定的，朝臣可能會發現難以當面挑戰皇帝，因為皇帝很容易主導這些會談。即便如此，正如同奏摺的情況一樣，在許多時候，皇帝很少有機會親自獨立調研，結果還是不得不倚賴大臣的建議。

乾隆朝，大臣們繼續參與廷寄的討論——通常是他命軍機大臣進見，商量標記為「另有旨」的奏摺。然而在乾隆朝又出現了一種新的做法，承旨人員名單只開列領班軍機大臣，有時是兩個職位最高的人。嘉慶二年（1797），當時和珅在阿桂去世後成為軍機處領班軍機大臣，所有軍機大臣個人的名字都從廷寄的承旨人員名單中省略了，只是用撰擬該上諭的「軍機大臣」字樣。關於這些最新的變化，有次乾隆皇帝告訴和珅，由於軍機大臣的名字不再出現，「外省無知，必疑事皆由汝，甚至稱汝師相」。

因此，儘管獨裁者自己的想法仍會得到傳達，儘管我們不能肯定辨識出廷寄里表達的所有想法的來源，但是我們知道與軍機大臣商議已成為一個確立的傳統，乾隆皇帝自己也承認，領班軍機大臣和珅是「一應」政務的關鍵策劃人。每天噴涌而出的以皇帝的名義發出的指示中，商議——最經常的是與軍機大臣——已經成為制度。

決策與議覆奏摺

研究清中期決策的人，對於當時制定重大政策時的精心研究與商議，肯定印象深刻。這一過程的最後一步（這應該得到比我在這裡所能提供的更為細緻的研究）是議覆奏摺。它是奏摺體系中的一種，皇帝的參與處理方式與外省奏摺體系有所不同，因為這些討論是基於外省所上奏摺，由皇帝分配給一個集團或數個集團共同討論。大多數議覆奏摺是由在京的各專家，並常常是協同軍機處或是在軍機處的領導下寫成的。儘管有時討論人員可以上呈兩種或以上的供選方案，但通常他們只會提供一種建議；如果皇帝認為它不合意，該問題會被重新分派。將要上呈給皇帝的議覆會被認真考慮，常常會徵引以前的文件和成案為根據。如果有多個機構參加了議覆，討論結果會由數個重要在京機構的最高成員會簽。

面對議覆，皇帝也有數種選擇。他可以同意議覆，可以修改議覆的建議，也可以直接拒絕他們的研究結果。這一制度甚至允許皇帝否決或修改部分建議——正如可以減輕懲處的例子一樣。最具意義的是記錄乾隆皇帝（及後來的皇帝們）對於這些奏摺採取的行動，因為幾乎所有的奏摺都得到了批准，約佔98%或99%。偶爾有一件奏摺會被皇帝修正。徑直拒絕的可能性總是存在，但皇帝的此等舉動少之又少。因此，如奏摺一樣，乾隆時期的書面議覆也展現出很低的皇帝決策比率。乾隆皇帝保留了干預的權力，但極少這樣做。正如地方奏摺的硃批情況一樣，18世紀的大臣所尋求並得到的不是皇帝的意見，而是皇帝對他們自己的項目和計劃的認可。實際上，做出決定的不是君主，而是這些提出建議的人。如此一來，決策似乎如同理查德·諾伊施塔特在關於美國總統制的《總統的權力：領袖政治學》一書中所提出的，是總統的屬僚做出的，用以「效勞他們自己（華盛頓的官僚），而不是總統的權力」。尋求皇帝的批示，不是為了皇帝能有所創新，或是能對政策做出新貢獻，而只是需要他批准他人的想法、計劃和期望。皇帝的硃批主要是將他人的主張合法化。

為什麼會是這樣？因為乾隆皇帝是一個特別優柔寡斷的人嗎？我粗略翻閱了嘉慶和道光的材料，發現這兩個皇帝同樣不願拒絕高級京官的這種正式議覆。皇帝的審慎可作為一種答案，因為我們可以追問，皇帝還能從什麼地方——除了由朝中的派系所造成的偶爾分裂之外——獲得信息，並以之為基礎得到其他好的方案，將他的大臣認真研究並提出的建議取而代之呢？

另一看法認為，皇帝不總是插手是因為他需要大臣們的合作。常常行使否決權就會降低士氣並動搖大臣們的凝聚力，而後者對於平穩地管理政府必不可少。若君主總是我行我素，因為小小的爭執就將官員解職，那麼他就會動搖留任者的忠心。

最後，在處理議覆奏摺時皇帝也不太可能不受束縛，因為官員間的分歧在討論過程中差不多已經討價還價或得以消弭，結果是全體一致提出了意見。儘管皇帝有時會懷疑甚或看出分歧，但他通常面對的是在建議背後顯然團結一致的官員群體，甚至是那些開始對該建議持反對意見的人也簽了字。即便君主有權否決這樣的議覆結果，由於上述原因，也不會常常真的否決。

讀者可能會反對這種思路，認為既然皇帝任命他們自己的軍機大臣，那麼皇帝自己任命之人的建議總是得到皇帝的批准，這不足為異。而且，讀者還可以爭論說，政府運作的一個條件就是處罰——甚至可能是解職——那些意見相左者，這一形勢會強令官員與皇帝的立場保持一致，以保住官位。無疑，這樣的壓力有時影響著政策建議，尤其是當皇帝本人的意見已先期給出。

有的論斷認為，18世紀清廷黨爭激烈，不同派別成員間的意見大多相左。而且，如果看看類似的情形，別的統治者——不管是總統、總理還是首相——也任命了內閣成員及其他高級官員，我們會發現由同一人進行挑選並不妨礙這些被選出的人彼此意見極不一致。雍正和乾隆時期發展出來的奏摺議覆制度，尤其是它所提供的全體一致支持的建議（而不是皇帝挑選他自己的內廷手下）這一點，將那些研究及討論政策、消除不同意見並在皇帝面前表現為全體一致的人置於優勢位置。除了默許並同意他人的建議，皇帝常常別無選擇。

可以說，儘管充分發展的清朝專制政治證據實足，但若仔細閱讀相關決議文件，則需要對軍機處建立和早期發展之後的君主制的實態重新評估。有清一代，如果一位皇帝對於決策成竹在胸，那麼他通常能在決議的表述和諭旨的撰擬中佔據優勢；我們有許多著名的皇帝成功干預決策的例子。但在大量的事例中，皇帝根本心無定見。而且在許多情況下，我們可能混淆了決議與批准，或是誤讀了皇帝對廷寄這種清朝書信體的強調，或是誤解了決議官員意見一致的效果，或是忽視了官僚對於具體決策實施的阻礙。儘管在許多情況下，一個成熟的清朝專制統治者能夠強加其意志給他人——如果他執意為之的話，但在更多的場合，清朝專制統治者常被吹炫的權力無疑都被官員聯合起來成功地阻止了，或根本就無法施展。

事實上，軍機處的崛起並沒有支持迄今被認為是日益增長的18世紀皇帝專制統治，而是創立了一個能夠有效地運行的政府，無論北京是否有一個強大、佔據優勢的君主。乾隆初年的變化產生了一個私人樞密班子，隨著其實力的壯大，這個班子減弱了皇帝積極干預的必要性。這一事實在19世紀晚期皇帝虛弱與幼沖的時代變為一個優點，當時的硃批以「軍機大臣奉旨」的格式開頭，且不是由皇帝而是同樣由軍機大臣寫就。傀儡皇帝仍舊掛名高高在上，然而這種在政策討論上對於大臣的依賴成了延續王朝存在的保證。軍機處的一個主要依靠，即奏摺這一新的秘密通信體系，曾被視作18世紀專制統治者們的一個重要工具，但它事實上只是短暫地加強了康熙和雍正皇帝的權力。此後，奏摺加強的是它的管理者——軍機處的影響力。

就官員成功地擴大了他們在政府中的影響而言，清中期不是中國歷史上的第一次。其他的例子已在本書前面引述過，例如晚明題本的票擬制度，有時賦予外朝官僚在決策上的決定性權力。儘管大多數對於題本的票擬都是敷衍、程式化的，但有時外朝人員形成的處理辦法的確能在接下來得到皇帝的批准。清中期的皇帝，尤其是雍正皇帝，尋求抵消這種外朝影響的上升，並尋求重新確立專制統治。反過來看，成熟的軍機處又是對於雍正皇帝——鐘擺的另一個極端——的一種回應，這部分是受到了大臣反對君主的特權的推動。

在歷史發展中，中國人如果不努力解決專制皇權為所欲為的問題，那才是令人驚詫的。同樣，如果看到歷史確實在自我重複，中國人如果發展出了西方式的、對於君主權力的成文憲章式的限制——如同來源於在蘭尼米德挑戰英國國王約翰的男爵們的行動一樣1215年，英格蘭國王約翰在諸男爵的脅迫下，在蘭尼米德地區簽署了《大憲章》，規定了國王的許可權，賦予了貴族和人民新的權利。那也將會令人詫異。因為缺乏西方政府特色的正式法定製約，中國的大臣再次——這次是通過一個內廷的樞密班子——創造了許多方法，非正式地施加他們自己的影響，並且限制君主不受約束地干預決策過程的機會。（完）

（本文摘選自《君主與大臣：清中期的軍機處（1723-1820）》，【美】白彬菊著，董建中譯，中國人民大學出版社出版。經出版社授權刊發，標題圖片為編者所加，編輯：豆姑娘，圖片源於網路。）

相關援引

魏侯暐：《人君之鑒：魏徵與唐太宗》（紐黑文，1974年），22~24頁。

牟復禮：《中國專制主義的成長：對於魏特夫東方專制主義運用於中國的評論》，載《遠東學報》，第8卷（1961年），1~41頁。

朱金甫：《清康熙時期中央決策制度研究》，載《歷史檔案》，1987年第1期（1987年2月），80頁。

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（北京）「議覆檔」雍正十三年八月二十八日，39頁；

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（台北）「隨手登記檔」嘉慶三年十二月二十六日，262頁；

（台北）「宮中檔」嘉慶朝奏摺004407，嘉慶三年十一月十六日，司馬、倭什布奏摺。

（台北）「宮中檔」雍正朝奏摺000592，封套內硃諭第2件。

孔飛力：《政治罪與官僚君主制：1768年割辮案研究》，載《帝制晚期中國》，第8卷第1期（1987年6月），80~114頁。

理查德·諾伊施塔特：《總統的權力：領袖政治學》（紐約，1960年），6、112頁。

《硃筆：軍機處通信體系與清中期的中央決策》（耶魯大學博士學位論文，1980年）。

作者簡介

白彬菊（BEATRICE.S BARTLETT），美國耶魯大學歷史系教授。1945-1949年在馬薩諸塞州的史密斯學院(Smith College)學習歷史，獲歷史學學士學位。畢業後即致力於歷史教學工作，1949-1966年一直在高中教歷史。後來發現當時美國人對亞洲歷史和亞洲社會缺乏了解，故從1958年起開始教中國歷史和印度歷史，並於1960年赴印，在那裡教了半年世界歷史和印度歷史。1960年第一次在哥倫比亞大學學習中國古代史，師從美國著名歷史學家古德里奇(L.C.Goodrich)。自1966年起開始學中文，1967年在耶魯大學攻讀博士學位，主要攻讀中國史、日本史和印度史。1970年獲M.PHIL(碩士)學位。

為完成關於清康、雍、乾、嘉時期軍機處的博士論文。決定來中國查閱資料、從事研究。由於當時不能來大陸， 所以於1970年去了台灣。在台的大部分時間都在台北故宮博物院查閱清代檔案, 撰寫了許多文章，將清代檔案介紹給世界各國人民。1980年獲PH.D(博士)學位。1985年, 她非常榮幸地應邀來華參加中國第一歷史檔案館建館60周年館慶紀念活動，並參觀了西安、成都、廣州等地的檔案館。1991年出版了《君主與大臣—中國清代中期的軍機處（1723-1820）》一書的精裝本。由於出版後深受廣大讀者歡迎，又於1993年出版了該書的平裝本，這在美國是一種很大的榮譽。

出版社介紹

中國人民大學出版社成立於1955年，是中華人民共和國成立後的第一家大學出版社。1982年被教育部確定為全國高等學校文科教材出版中心，2007年獲首屆中國出版政府獎先進出版單位獎，2009年獲首屆全國百佳圖書出版單位榮譽稱號，是中國最重要的高校教材和學術著作出版基地之一。

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