傅瑩獨家撰文：南海局勢歷史演進與現實思考
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傅瑩。攝影|本刊記者 盛佳鵬
南海局勢及南沙群島爭議：歷史回顧與現實思考
（原標題）
文|傅瑩 吳士存
近年南海問題漸成為關於中美關係的最重要話題，雙方在外交和輿論場不斷相互喊話，軍事上也出現緊張氣氛甚至摩擦。中美之間的競爭與對抗似乎正在通過南海問題展現出來，彼此都開始從戰略層面評估對方意圖。
最新的話題是「南海軍事化」「航行自由宣示行動」，雙方國內都出現「武力相向」的聲音。而圍繞南海問題的齟齬，進一步凸顯了雙方戰略互信的缺失，對抗情緒也在兩國社會上擴散。美國學者戴維·蘭普頓用「中美關係日益接近一個『臨界點』」來表達擔憂。由此可見，南海問題即便不是造成中美關係困境的主要原因，也是一個重要「催化劑」。
對於導致當前局勢的原因，中美看法全然不同。在中國，人們普遍認為，正是由於美國推進「亞太再平衡」戰略，在南海問題上拉偏架，甚至直接走向前台插手干預，使問題複雜化，讓南海議題愈來愈熱。而美國方面的聲音則認為，中國「不遵守國際法」，在南海搞武力脅迫，意圖排擠美國力量，用「切香腸」的漸進模式控制整個南海，讓南海變成中國的內湖。
回顧歷史不難發現，南海問題是中國與越南、菲律賓等部分東南亞國家間歷史遺留的局部爭議問題，其本源焦點是圍繞南沙群島及其附近海域的主權和權益之爭。世界近代史乃至二戰後發生的冷戰，在許多亞非拉國家中埋下爭端的隱患，但像南沙島礁這種爭議在世界上並不鮮見。
20世紀60年代末在南沙附近海域所蘊藏的大量石油被發現，加之聯合國的《大陸架公約》《聯合國海洋法公約》等涉及大陸架和專屬經濟區制度的陸續出台，島礁爭議被賦予了新的內涵，對於南海的關注焦點從島礁之爭進一步擴展到海域劃界之爭。但南海問題在很長時間內一直是局部和可控的。一個很好的例證就是，從上世紀90年代開始，中國與東南亞國家的關係度過了「黃金二十年」，合作得到長足發展，經貿關係尤其令人矚目。自1991年至2010年底，中國與東盟國家貿易總額從不到80億美元增長了約37倍，增至近3000億美元。這期間中國的經濟總量快速增長，而東南亞國家除了內部存在困難的個別國家，大部分國家的經濟總量也都增長了5倍以上。
南海形勢是從2009年、特別是從2012年後開始加劇緊張起來的。在和平與發展的時代大背景下，在東亞區域合作經歷蓬勃發展之後，南海問題如何發展到了今天這一步？這個過程中都發生了什麼？顯然不是一件事或者一個原因導致事態的擴散和變化。那麼，是什麼事、什麼行為導致了什麼樣的反應和結果？這些是非常值得回顧和審視的。本文旨在梳理南海局勢演進過程中發生的許許多多或大或小的事件，展示出它們之間可能的關聯，希望藉此反映出問題延展的脈絡，為關心南海問題的人們更好地了解和認識其實質提供參考，同時也希望能為避免誤解的加深和局勢的螺旋升級提供一個警醒。
製圖|葉雪鳴
日本等國對南沙群島的侵略和南海諸島的戰後安排
南海是西太平洋地區最大的陸緣海，北靠中國大陸和台灣島，東接菲律賓群島，南鄰加里曼丹島和蘇門答臘島，西接中南半島和馬來半島，總面積約350萬平方公里。南海是連接兩洋三洲的要衝，東北部經巴士海峽、巴林塘海峽等眾多海峽和水道與太平洋相溝通，東南經民都洛海峽、巴拉巴克海峽與蘇祿海相接，南面經卡里馬塔海峽及加斯帕海峽與爪哇海相鄰，西南經馬六甲海峽與印度洋相通。南海還蘊藏著豐富的漁業、油氣等資源，對各沿海國經濟的可持續發展有著舉足輕重的作用。
中國在南海擁有西沙、南沙、中沙和東沙四大群島，其中，南沙群島在諸島中居南，島礁沙洲最多， 散布最廣，位於北緯3°40"至11°55"，東經109°33"至117°50"之間。東南向西北延伸達1000公里，分布著大小230多個島嶼、沙洲與礁、灘。當前引發關注的南沙群島是中國最早發現和命名的，中國最早並持續對南沙群島行使主權管轄。（注1）20世紀30年代以前，國際上對中國南沙群島的主權狀況沒有爭議，世界有不少地圖和百科全書標明南沙群島屬於中國。
20世紀初，隨著西方殖民者和帝國主義者加大對中國及東南亞地區的侵略，英國、德國、法國、日本等開始覬覦南沙群島，但他們的企圖無一例外都遭到中國晚清政府、民國政府以及民眾的強烈反對，大部分侵略舉動都以失敗告終。二戰爆發後，1939年日本為實施控制東南亞和澳大利亞的「南下戰略」，侵佔了中國南沙群島部分島礁。 （注2）
1943年11月，中國、美國、英國三國首腦在《開羅宣言》中寫明：「……三國之宗旨在剝奪日本自1914年第一次世界大戰開始以後在太平洋所得或佔領之一切島嶼，在使日本所竊取於中國之領土，例如滿洲、台灣、澎湖列島等，歸還中華民國。」1945年7月26日發表的《波茨坦公告》第八條規定：「《開羅宣言》之條件必將實施，而且日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內。」
日本戰敗後，民國政府於1946年12月派艦巡視和收復了太平、中業等南沙群島主要島礁，接收了南沙全部島礁並進駐南沙主島太平島。1947年，民國政府重新命名包括南沙群島在內的南海諸島全部島礁沙灘名稱共159個，並公布施行。同時，民國政府對外公布中國南海疆域圖，用11段線標註了中國在南海的領土主權和歷史性水域範圍。此後相當長時期內，美國官方對此未持異議，考慮到二戰後美國在亞洲的重要影響和民國政府及後來的台灣當局與美國長期保持盟友關係，美國對這一切顯然是知曉和認可的。
海峽兩岸的分裂、冷戰的爆發、全球兩大陣營的對立，使得美國政府在南海島礁歸屬問題上有了更多權宜的考慮。這首先體現在戰後的對日和約安排上，旨在解決戰後日本作為戰敗國的領土及國際地位問題的《舊金山對日和平條約》（以下簡稱「舊金山和約」）於1951年9月8日簽署、1952年4月28日正式生效。該和約聲明「日本承認朝鮮半島之獨立、放棄台灣、澎湖、千島群島、庫頁島、南沙群島、西沙群島等島嶼的主權」，其中第二章「領土」部分第2條第6款規定「日本放棄對南沙群島與西沙群島之所有權利、名譽與請求權」，但未言明南沙群島等領土的歸屬。
中國是日本軍國主義戰爭罪行的最大受害國和第二次世界大戰的四大戰勝國之一，中華人民共和國卻未被邀請出席舊金山會議。對此，中國政府1951年8月15日發表《中華人民共和國中央人民政府外交部部長周恩來關於美英對日和約草案及舊金山會議的聲明》，宣布包括南沙群島在內的南海諸島「向為中國領土」，反對「舊金山和約」雖然規定日本放棄對南海有關島嶼的一切權利卻不提歸還主權問題，重申有關島嶼在日本投降後「已為當時中國政府全部接收」，中華人民共和國在有關島嶼的主權「不受任何影響」。 （注3）
美國為了推動日本與台灣當局緩和以更好地服務於其亞太戰略，1952年主導日本和台灣簽署了《日台條約》，其第二條延用「舊金山和約」模式規定，「茲承認依照公曆一千九百五十一年在美利堅合眾國金山市簽訂之對日和平條約……第二條，日本業已放棄對於台灣及澎湖群島以及南沙群島及西沙群島之一切權利、權利名譽與要求。」其含義無疑是，當時仍然被美日兩國承認的台灣當局代表中國接收了日本放棄的南海諸島。
冷戰背景下的各方博弈
20世紀50年代中期，菲律賓和當時的南越開始在南沙搞一些動作。1956年菲律賓航海家克洛馬宣布在南沙群島海域航行過程中「發現」「許多島嶼」，並將它們定性為「自由地」，菲律賓政府遂據此認為這些島嶼屬菲，企圖搶佔部分南沙島礁。而菲政府對台灣當局的南沙主權立場是知曉的，曾欲派官員赴台灣協商南沙島礁歸屬問題。 （注4）1962年起，南越陸續佔領了南子島、敦謙沙洲、鴻庥島、景宏島、南威島、安波沙洲，遭到了海峽兩岸的強烈反對和抗議。
更大規模的侵佔浪潮發生在20世紀70、80年代。這與南沙附近海域油氣資源的發現，以及《聯合國海洋法公約》的談判與簽署有很大關係。20世紀60年代末，美國及聯合國多個調查機構宣稱，在南海大陸架上發現豐富油氣資源；而200海里專屬經濟區則是《聯合國海洋法公約》的最大制度創建之一。
在巨大資源前景的誘惑刺激下，越南、菲律賓、馬來西亞紛紛伺機在南沙奪島占礁。
當時的越南北方政權原本明確承認了中國對南海諸島的主權，但南北統一大勢確立後，北越隨即改變了立場與政策， （注5）1975年先是以「解放」為名，佔據了曾經被南越當局侵佔的南沙群島6個島礁，後又陸續搶佔了染青沙洲、萬安灘等18個島礁。1988年3月14日，越南還在赤瓜礁附近與中方爆發了海上衝突。
菲律賓陸續佔據了費信島、中業島等8個南沙島礁，馬來西亞則侵佔了彈丸礁、南海礁和光星仔礁。
這些國家都大幅調整了在南沙群島等問題上的原有立場，以制訂國內涉海法律、發表政治聲明等方式，紛紛正式提出對南沙群島的主權訴求，並且開始對南沙周邊的海域提出權益要求。
此段時期，美國通過外交詢問、申請測量、通報航行飛越計劃等方式，顯示了其承認中國對南沙群島主權的立場，台灣當局還曾在南沙有關島礁上接待過美國軍事人員。對於菲律賓、越南等國在南沙奪島占礁的瘋狂舉動，美國長期未有明確態度，但曾多次向台灣當局諮詢過對這些島礁主權歸屬問題的意見。（注6）1957年至1961年2月間，美軍駐菲律賓的空軍人員在黃岩島及南沙群島區域實施海圖測量及氣象調查時，曾多次向台灣當局提出申請，也表明美國實際上認為中國擁有這些島礁的主權。而同期，美國出版的地圖和書籍等，例如1961年版的《哥倫比亞利平科特世界地名辭典》、1963年版的《威爾德麥克各國百科全書》、1971年版的《世界各國區劃百科全書》，也均確認中國對南海諸島的主權。 美國的政策困境是，雖然基於道義和國際法理應承認中國對這些島礁的主權，但另一方面由於反共和推進亞太戰略的考慮，美國又不情願讓中國大陸佔有這些島礁，更不願因此損害與菲律賓等盟友的關係。
而中國長期以來只有太平島在台灣當局佔領之下，中國大陸在20世紀80年代末開始控制並駐守較小的六個島礁，1994年在美濟礁上建築了漁船避風設施。
通向《南海各方行為宣言》的曲折之路
20世紀90年代初，在冷戰終結、亞太國家關係緩和、經濟發展成為主基調的大背景下，中國與東南亞國家和東盟的關係發展步入快車道。1990年中國與新加坡建交、同印度尼西亞復交，1992年中國成為東盟的磋商夥伴。
在開創和維護周邊穩定政策的驅動下，中國對東盟確立了增信釋疑和全面開展合作的政策。這期間圍繞南沙群島存在的爭議是中國與東南亞國家討論最多的問題之一。中國一向堅持對南沙群島擁有無可爭辯的主權，但是，考慮到維護與東南亞國家關係穩定的現實需要，中方沿用了對東海釣魚島爭端採取的方針，一方面堅持主權立場，另一方面向東盟國家提出「擱置爭議、共同開發」的主張， （注7）避免爭議干擾周邊穩定與合作的大局。
1994年中國與越南雙邊關係實現正常化。1995年，隨著越南、緬甸、寮國、柬埔寨正式加入東盟，東盟擴大為10國。1996年，中國成為東盟全面對話夥伴國。在隨後的亞太金融危機中，中國負責任的態度贏得了東盟國家的廣泛讚譽，雙方關係迅速走近。1997年在馬來西亞吉隆坡舉行首次中國—東盟領導人非正式會議，雙方確立建設「面向21世紀的睦鄰互信夥伴關係」。
在此期間，中國與東盟關係的快速發展基本掩蓋了南海局勢的起伏波動，但有關爭議仍不時凸顯。
一是相關國家啟動了新一波的占島與油氣開發行動。進入上世紀90年代，越南又進佔5個南沙島礁，使其實控南沙島礁總數達到29個。到1994年3月，越南在南沙、西沙海域非法划出的石油招標區塊已達120多個，覆蓋了南沙、西沙大部海域。馬來西亞1999年侵佔了榆亞暗沙、簸箕礁，並瘋狂開發南沙附近的油氣和漁業資源。馬在南沙海域鑽井數量佔東南亞爭端國鑽井總數的一半以上，而上世紀90年代馬執法力量在南沙海域驅趕、抓扣中國漁民漁船的次數也最多。
二是菲律賓在中國的美濟礁、黃岩島和仁愛礁等島礁進行了多次挑釁行動。
針對中國1994年在美濟礁建設漁民避風設施，菲律賓反應激烈，1995年3月底出動海軍，把中國在五方礁、仙娥礁、信義礁、半月礁和仁愛礁等南沙島礁上設立的測量標誌炸毀，甚至派出海軍巡邏艇，在空軍飛機的支援下，突然襲擊了停靠在半月礁附近的4艘中國漁船，拘留了船上62名漁民。5月13日，菲律賓軍方將爭議升級，派船機試圖強闖美濟礁，與中國附近海域的「漁政34號」船進行了8個多小時的對峙。而中國堅持修建完相關設施。
1997年4月底，菲律賓海軍登上黃岩島，炸毀中國主權碑，插上菲國旗，中國海監船一度與菲律賓軍艦形成對峙。此後數年間，菲多次驅逐、逮捕甚至槍擊航經黃岩島海域的中國漁民。
1999年5月9日，菲律賓海軍將一艘舷號為57的坦克登陸艦「馬德雷山脈」號開入仁愛礁，以船底漏水擱淺需要修理為由停留在礁上，此後一直以定期輪換方式駐守人員，再未離開。中方進行了反覆嚴正的外交交涉。同年11月3日，菲海軍又如法炮製，派出另一艘淘汰軍艦，以機艙進水為由在黃岩島潟湖東南入口處北側實施坐灘。此次中方不可能再相信菲方謊言，施加了強大外交壓力。菲時任總統艾斯特拉達下達命令，菲軍方11月29日將坐灘軍艦拖回到碼頭。
在此期間，中國政府著眼於管控、穩定局勢，維護中國與東盟關係大局，對菲、越、馬等國進行了堅持不懈的外交努力，特別是與菲律賓進行了多輪磋商，推動局勢走向緩和。1999年3月，中菲關於在南海建立信任措施工作小組首次會議在馬尼拉舉行。此後，雙方又舉行多次磋商， 同意保持克制，不採取可能導致事態擴大化的行動。
東盟高度關注南海局勢，也與中國進行了多輪磋商。各方還進行過專題1.5軌閉門對話，就領土爭議和海域劃界進行深入探討，中國大陸和台灣都參加，其中一個重要共識就是，南沙爭議錯綜複雜，解決難度大，但應該堅持和平談判解決，中方提出的「擱置爭議」是最可行的選擇；並且認識到，在島礁領土主權爭議解決之前，海域劃界難以推進，保持模糊是明智的選擇，同時應該鼓勵推進 「共同開發」。這些討論為日後中國與東盟尋求共識提供了基礎。1998年東盟峰會通過了旨在推進東盟一體化的「河內行動計劃」，其中提出要「推動在爭端當事方之間建立『南海地區行為準則』」。 （注8）出於增信釋疑和睦鄰友好的考慮，中方原則上同意與東盟就「行為準則」進行磋商。（注9）
2000年3月15日，中國與東盟在泰國舉行非正式磋商，交換了各自起草的「準則」文本。由於各方在約束效力方面有較大分歧，中越對涉及範圍也爭執不下，「準則」的制訂並不順利，後來的數次磋商均未取得明顯進展。
2002年7月，在汶萊斯里巴加灣市第35屆東盟外長會上，馬來西亞為了打破僵局，提議以一個妥協、非約束性的「宣言」取代「準則」，得到東盟外長會接納，會後發表的聯合聲明表示，東盟將與中國保持密切合作，為達成「宣言」而努力。（注10）此後數月間，中國與東盟進行了密集的溝通和協商，達成了《南海各方行為宣言》（DOC）。是年11月4日，由時任中國副外長王毅與東盟十國外長在柬埔寨金邊第八屆東盟峰會期間共同簽署。
《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》）共有十條內容，主要是確認促進南海地區和平、友好與和諧的環境，承諾根據公認的國際法原則，包括1982年《聯合國海洋法公約》，由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決領土和管轄權爭議，而不訴諸武力或以武力相威脅；承諾在南海的航行及飛越自由；承諾保持自我剋制，不採取使爭議複雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動，包括不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構造上採取居住的行動，並以建設性的方式處理分歧；同意在各方協商一致的基礎上，朝最終達成制定南海行為準則的目標而努力。（注11）各方磋商《宣言》的焦點是南沙島礁歸屬爭議，主要是著眼於防止島礁爭議失控，防止新的占島、控島行為。
值得注意的是，各方在《宣言》臨近簽署時在爭議地區稱謂問題上出現困難。東盟多數國家習慣使用英文「SPRATLY ISLANDS」（「斯普拉特利群島」）指代南沙群島，但不反對中方自行使用中文「南沙群島」和英文「NANSHA ISLANDS」。越南堅持使用「黃沙、長沙群島」（即中國西沙、南沙群島）稱謂，而中國從未承認西沙群島存在爭議，《宣言》討論也不涉及西沙群島，中方不能接受越方無理要求。但在各方持久僵持不下的情況下，為了顧全大局，中方同意在《宣言》中使用了「南海各方」「南海的航行及飛越自由」「南海行為準則」等籠統表述，對於島礁爭端也只是泛泛表述為「不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構造上採取居住的行動」，沒有具體到南沙群島。《宣言》為南沙爭議降溫和地區穩定做出重要貢獻。但「宣言」涵蓋範圍稱謂上的模糊化處理為南沙爭議泛化為南海爭議埋下伏筆，在後來的年月里，「島爭」與「海爭」的概念更加混淆，在其他因素的推動之下，局部的南沙島礁和附近海域劃界之爭存在進一步向全面的南海爭議擴展的風險。
冷戰結束初期，美國在南海的政策是不對各方領土要求的合法性做出判斷，只是強調用和平手段解決領土糾紛,同時關注南海的航行自由。在當時的全球安全格局中，由於中美關係的改善和台海兩岸關係的緩和，亞洲不構成美國關注重點。南沙偶然發生的爭端也沒有改變美國在主權問題上不選邊的立場，美方強調的是各方以和平手段解決領土爭端。 （注12）
總體平靜但暗流涌動的十年
《宣言》簽署後的10年，事實上只有中國基本遵守了其規定和原則，未採取使爭議擴大化的行動，並且積極推動海上和平合作和共同開發。然而，越、馬、菲等國從一開始就沒有全面和認真地落實《宣言》，不斷對所佔據島礁改建和擴建，加強行政管理，加緊油氣資源開採，不時抓扣中國漁民等，這些國家的一個共同指向，就是固化非法侵佔所得，否定存在爭議，而不是「擱置爭議」。而這些做法不斷刺激中國國內民眾和輿論的反感情緒，使得他們對南沙問題的關注熱度不減。
其中，越南方面最為活躍。2003年4月，越南舉行「解放南沙」28周年紀念大會，6月與印尼秘密簽訂大陸架劃界協定；2004年4月，首次組織旅遊者前往南沙觀光旅遊；2005年初，在行政版圖調整中將中國的西沙、南沙群島作為行政縣分別編入越峴港市與慶和省；2006年初，與馬來西亞設立海軍熱線以協調解決南海資源開發、島礁主權爭議問題，4月進一步劃定南沙油氣招標區塊，並宣布與外國企業合作在南沙修建天然氣輸送管道；2007年5月，租用俄勘測船對南海海域進行拉網式地質調查，6月宣布其在南沙佔領的部分島礁舉行「國會代表」選舉等。
馬來西亞2003年4月先後派出4個海上作業編隊共11艘勘測船在南通礁海域進行勘探測量活動，5月在彈丸礁附近海域舉行國際海上挑戰賽，並首次批准旅遊船隻赴榆亞暗沙經營旅遊休閑項目；2004年11月發行將部分南沙島礁標入馬版圖的郵票；2008年8月其國防部長率近80名記者登彈丸礁宣示主權。
菲律賓2003年4月在中業島舉行「卡拉延設市25周年」紀念活動；2006年6月啟動中業島機場跑道和其他設施修繕工程；2008年3月在所佔島礁設立衛星通信系統等設施。
不過，應當承認的是，在2009年以前，雖然各種摩擦不斷，但南海局勢總體上是可控的，局勢複雜化的轉折大約發生在2009年，這與聯合國大陸架界限委員會關於提交200海里外大陸架界限信息的期限（2009年5月13日）有一定關係，而美國亞太戰略的調整則是一個更大的刺激因素。
2009年1月，奧巴馬政府甫一履新，即釋放了將對小布希政府對外政策進行糾偏、把戰略重點優先放在亞太地區的信號，這顯然助長了部分爭端方在南海與中國角力的信心。
2009年1、2月間，菲律賓國會參眾兩院通過《領海基線法案》，以國內法形式將中國的黃岩島和南沙群島部分島礁劃為菲領土。5月6日，越南、馬來西亞無視在南海海域劃界存在事實爭議的情況，向聯合國大陸架界限委員會聯合提交200海里外大陸架劃界案。7日，越方又單獨提交南海外大陸架劃界案，聲稱對中國西沙、南沙群島擁有主權。這迫使中國也向聯合國提交了中國關於200海里以外大陸架外部界限的初步信息，以防止自己的權益受到進一步損害。
中美在南海也開始出現摩擦，僅2009年，美國軍艦與中國船隻在偵察與反偵察過程中，至少發生了5起對峙摩擦事件。其中，最著名的當數「無瑕號」事件。
進入2010年，美國對南海的政策加快轉變，表現出「選邊站」的傾向。7月23日，美國時任國務卿希拉里·柯林頓出席在越南河內召開的東盟地區論壇外長會，就南海問題發表講話，宣稱「自由利用亞洲共享海域」「在南中國海維護國際法」是美國的國家利益，強調各方要遵守國際法，反對使用武力或以武力相脅迫。根據她本人的回憶，「這些都是精心選擇的措辭，是對早先中方聲稱其在本地區擴張性的領土要求屬於『核心利益』的回應。」 （注13）此後，希拉里又多次就奧巴馬政府的亞太政策以及南海問題發表針對性言論，而美國軍方則大幅強化了在南海及其周邊的力量存在和軍事演習等動作。
為穩定南海局勢，緩和東盟國家的緊張情緒，中國政府進行了艱苦的外交努力，取得一定進展。2011年7月，在印尼巴厘島舉行的10＋1外長會上，中國與東盟國家通過了落實《宣言》指導方針；中菲、中越在雙邊溝通中也曾達成了一定的諒解。但中國的努力未能對沖美國亞太戰略調整帶來的影響，更未能換來菲、越等方的剋制。
菲、越等方對所佔南沙島礁繼續進行改擴建，與美國在南海周邊頻繁軍演，一些國家出現抱團針對中國的傾向，而且不斷採取完全無視中方關切的做法。2011年3月，菲軍方披露，計劃投入2.3億美元修整在南海島嶼上的軍營和機場。6、7月間，菲、越等國會同域外力量在南海舉行了多場敏感的軍事演習。菲總統阿基諾三世還下令用所謂「西菲律賓海」一詞替換「南中國海」這一國際通用地名，意圖強化菲律賓對相關島礁和海域的主權聲索地位，並獲得美國官方一定的認可。2012年3月，菲越就在南海進行聯合軍演和開展海上邊界共同巡邏達成協議，4月，越南派出僧侶進駐其所佔南沙島礁的寺廟。
東盟部分國家和美國的這些動作在中國受到媒體的密切關注，而媒體的廣泛報道也激起公眾的強烈反響。中國的剋制政策面臨政策延續性和民意的雙重壓力。
南海局勢加劇緊張的背後
2012年4月發生的黃岩島事件可以說是「壓倒駱駝的最後一根稻草」，突破了中國政策和忍耐的底限。黃岩島屬中國中沙群島，以東隔馬尼拉海溝與菲律賓群島相望。1898年《美西巴黎條約》、1900年《美西華盛頓條約》和1930年《英美條約》等明確規定了菲領土界限西限以東經118°為界，黃岩島在此範圍之外。直到20世紀90年代，菲律賓出版的地圖還將黃岩島標繪在菲領土界限之外。
4月10日， 12艘中國漁船在黃岩島潟湖內例行作業，突然出現的菲律賓軍艦對漁民進行堵截和干擾。中國漁民被菲律賓軍人扒去上衣在甲板上暴晒的照片，瞬間成為中國各大媒體和網站的頭條新聞，引發全國性聲討。菲律賓的粗暴挑釁和中國國內輿情的強烈反應，促使中國政府不得不採取反制行動，一方面進行緊急外交交涉，另一方面派出海監和漁政船隻儘快抵達黃岩島現場，雙方進行了激烈交鋒。直至6月3日，菲方船隻才全部撤出黃岩島潟湖。為防止菲律賓新的挑釁行為，中國船隻留守黃岩島附近海域，開始實施實際管控。
此時越南方面也有了新動作。6月21日，越南國會審議通過《越南海洋法》，意在用國內法為越方主張披上合法外衣。（注14）該法通過當日，時任中國外交部副部長張志軍召見越南駐華大使阮文詩提出嚴正交涉。同日，中國宣布建立地級三沙市，政府駐西沙永興島，管轄西南中沙群島的島礁及其海域，並在隨後數月間採取了落實三沙設市的一系列行政、司法、軍事舉措。
2013年1月22日，菲律賓正式向聯合國海洋法法庭提請針對中國的仲裁。對此，中國外交部多次發表聲明，指出「菲律賓和仲裁庭無視仲裁案的實質是領土主權和海洋劃界及其相關問題，惡意規避中國於2006年根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）第298條有關規定作出的排除性聲明」，強調中方「不承認、不參與」。
顯然，中方對菲啟動仲裁是持完全否定立場的。菲律賓聲稱其提出沖裁的理由是與中國之間的協商和談判已陷入僵局，但事實上，菲方自黃岩島事件以來一直拒絕與中方進行任何嚴肅的對話，遑論談判，也未與其他DOC成員協商。再者，中國已在2006年根據《公約》第298條做出了排除性聲明，由於仲裁庭的管轄涉及主權、歷史性權利及所有權，因而已免於管轄。無論仲裁結果如何，《公約》中沒有任何條款規定可以執行對中國不利的仲裁結果。
此後發生的仁愛礁打樁事件和中建南事件進一步惡化了局勢。菲律賓1999年坐灘仁愛礁的軍艦面臨解體風險，菲方一直尋機在礁上打樁以實施佔領。中方對此保持高度警惕，2014年3月成功阻止了攜帶建築物資的菲軍艦駛向仁愛礁，兩國政府船隻發生對峙。菲律賓在輿論上大肆渲染，吸引國際關注和美國介入。
2014年5月中國在西沙海域啟動「中建南」項目兩口探井的鑽探作業，「中國海洋石油981」平台從5月2日至8月15日在西沙中建島南部17海裏海域附近進行鑽探作業，遭到越南數百艘政府船隻的騷擾，並引發了中國海警船隊與越南執法船的多次追逐甚至衝撞，場面一度激烈。
針對南沙整體形勢的變化，並且為了徹底改善中國南沙島礁民生、基本軍事防禦和維護主權權益的需要，中方於2013年底在自己控守的島礁上開始了擴建工程，這些島礁都遠離國際航道，完全不存在影響航行自由的問題。但美國和菲律賓等國反應強烈，並且大肆炒作和指責中國。2015年4月9日，針對外界關切，中國外交部發言人華春瑩在記者會上對有關工程做了詳細說明，指出：中國政府對南沙部分駐守島礁進行了相關建設和設施維護，主要是為了完善島礁的相關功能，改善駐守人員的工作和生活條件，更好地維護國家領土主權和海洋權益，更好地履行中方在海上搜尋與救助、防災減災、海洋科研、氣象觀察、環境保護、航行安全、漁業生產服務等方面承擔的國際責任和義務。有關建設是中方主權範圍內的事情，不影響也不針對任何國家。 （注15）最近，中方消息顯示，一批為國際社會提供公益服務的燈塔、自動氣象站、海洋觀測中心、海洋科研設施等項目建設正順利開展。5個用於航行安全的燈塔已建成，其中4個已正式啟用。
中國的動作並沒有得到周邊國家的完全理解，引發了部分周邊國家的擔憂。而美國也加大對南海事務的介入力度，以中國島礁擴建工程「規模過大、速度過快」「島礁軍事化」等話語，全面向中國施壓，甚至採取了派軍艦接近中國南沙和西沙島礁的行動，被中方視為嚴重的軍事和安全挑釁。
在中國許多人看來，美國是當前南海局勢緊張的最大推手。首先，美國在加快推進「亞太再平衡」戰略時，愈來愈將中國視為在亞太的主要針對目標。2013年，美軍確定了「兩個60％」的軍力部署目標，即在2020年前將60％的海軍艦艇、海外60％的空軍力量部署到亞太地區。此外，美軍抓住一切機會炒作中國「反介入與區域拒止」威脅，積極完善為中國量身打造的「空海一體戰」等作戰概念。這些舉動無疑都增加了包括南海在內的亞太局勢的複雜化與緊張程度。中國許多學者開始關注，美國是否在為其亞太戰略調整預設威脅甚至危機，然後導致「預言的自我實現」？
2014年起，美國針對中國周邊問題做出了更加清晰化的表態，在南海問題上呈現出直接介入爭議和偏袒盟友及其他爭議方的姿態。
2014年的2月5日，美國亞太事務助理國務卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院有關東亞海洋爭端的聽證會上作證時，指責中國「斷續線」主張「缺乏國際法基礎」「影響了地區的和平與穩定」，要求中國予以澄清。 （注16）這是美國官方首次在南海爭端問題上點名向中國發起挑戰。而美方很清楚，在南沙領土主權爭議未決的情況下，明確斷續線或者任何海域主張都無異於強化爭議和緊張。同月，美國海軍作戰部長喬納森·格林納特在菲律賓宣稱，如果中菲在南海發生衝突，美國將支持菲律賓。 （注17）這是美方在中菲南海爭端中所作出的最強硬表態。8月，美國國務卿克里在緬甸內比都舉行的東盟地區論壇外長會期間，還直接提出「三停止」要求，即，停止填海造島、停止修建建築、停止採取可能會進一步加劇衝突的激進行動。
而在美國，「成本強加」戰略開始成為政策選項，即動用政治、外交、輿論、軍事等各類手段，增加中國南海行動的成本，迫使中國後退，以期在不發生武裝衝突的情況下制止中國的所謂南海擴張。（注18）2015年美國發布了《21世紀海上力量合作戰略》《國家安全戰略》《國家軍事戰略》《亞太海上安全戰略》四個戰略文件，都用較大的篇幅談到南海，並聲稱要讓中國付出成本代價。
美國南海政策的大幅調整不僅削弱了美方公正說話的地位，也進一步加深了中方對自身利益受到更多損害的擔憂，刺激中方增強捍衛自身利益能力的決心。
與美國政策調整相伴隨的是，美軍對中國的行動指向性越來越明顯，各類威懾、挑釁動作愈加頻繁。例如，美軍明顯加強了對中國南沙島礁周邊海域海空抵近偵察活動的力度，美國軍機對中國在南海的抵近偵察從2009年約260餘架次增加到2014年的超過1200架次。（注19）除強化抵近偵察外，美國還開始頻繁向中國直接「大秀肌肉」，進入中國南沙、甚至不存在爭議的西沙島礁12海里內進行航行自由宣示行動。2015年10月27日，美軍導彈驅逐艦「拉森號」駛入南沙群島渚碧礁臨近12海里水域。2016年1月30日，美軍「柯蒂斯·威爾伯號」導彈驅逐艦駛入西沙群島中建島領海。與既往不同的是，美國每次都採取了在媒體上高調渲染的做法，美軍太總部司令哈里斯等官員還揚言今後的行動範圍將更廣泛，性質將更複雜，並保持每季度約兩次的頻率。 （注20）
此外，美國還展開了針對中國的其他威懾動作。2015年7月，美軍新任太平洋艦隊司令斯威夫特搭乘P-8A「海神」反潛巡邏機對南海進行抵近偵察飛行；11月5日，美國國防部長卡特登上「羅斯福」號航母就南海問題發表講話，而當時該航母正位於南沙群島以南150-200海里、馬來西亞以北約70海里的南海敏感海域；11月8日-9日，美軍B-52戰略轟炸機連續兩天飛越中國在南海擴建島礁的附近海域；2016年4月15日，美國國防部長卡特在訪菲期間登上「斯坦尼斯」號航母巡航南海。美軍艦機還時常在中國領海領空發生「誤闖」事件。
美國有意識地強化在南海周邊的盟友體系和軍事網路。「亞太再平衡」戰略實施以來，美國已在澳大利亞達爾文、新加坡樟宜基地、菲律賓、馬來西亞等環南海地區增加了力量部署。美國也正在加強與南海周邊的馬來西亞、印度尼西亞、越南等國有關海域態勢感知的情報及偵察合作，加大對其他南沙爭端國的軍事援助，重點是提高菲、越等國的偵察預警、巡邏管制以及反介入能力。2016年3月，美菲在第六次年度雙邊安全對話上宣布，美國將被允許使用菲律賓的六個基地。2016年4月，美菲「肩並肩」聯合演習再度舉行，演習科目十分具有針對性，包括失島奪回、油井防護等，設定的背景即是當下的南海爭議。
美軍在南海及其周邊的排兵布陣推動地區局勢進一步緊張，也使得南海爭議在全球戰略棋局中的位置被刻意誇大，貌似中美間的競爭開始超越其他矛盾成為南海局勢的主線。回顧冷戰後世界上發生的緊張和衝突，幾乎都有美國的捲入甚至是主導，有的至今還沒有了結。這不免讓中國人要問，美國在南海意欲何為？
中方將增強管控局勢的能力並推進合作
綜上所述，南海局勢發展到今天這個地步，是各種行為和言論在多條線索上相互糾纏、影響、互動的結果，也是國際環境和地區安全形勢變化使然。造成局勢螺旋升級、各方不斷相互刺激的因素中，不僅有基於主權、資源、戰略安全訴求的現實利益糾葛，也有各方記憶中歷史脈絡的缺失和信息的不連貫，更有相互之間戰略意圖和政策目標的揣測與猜度。美國作為一個南海域外大國，其加大介入和立場的調整變化是2009年以來南海局勢複雜化的主要肇因。大家關心的是未來的局勢會如何發展？美方關注中國下一步將採取什麼新的行動，而中方對美方意圖也產生深深的懷疑。圍繞南海局勢和南沙群島的爭議，存在矛盾激化甚至戰略誤判的風險。
中國在南海的利益訴求多少年來一以貫之，那就是維護國家領土主權完整性和維護地區和平安寧的需要。觀察中國不能忽略歷史維度。中國雖然正在成長為一個強大的國家，但是歷史的烙印仍然深刻，我們這個國家是在帝國主義鐵蹄侵略和踐踏之下跌跌撞撞進入20世紀的，中國人民無法忘懷曾有一個多世紀的屢遭外敵入侵、強權欺凌的屈辱經歷，那是國家和民族不可磨滅的記憶。也正是基於此，中國人民和政府始終對涉及領土主權完整的問題抱有極強的敏感性，絕不會允許那樣的事哪怕在局部重演，這是外界在看待和判斷中國時必須了解和考慮的。誠然，現在已經沒有能對中國的生存與發展構成根本性挑戰的重大外部威脅，中國堅定不移地走和平發展道路，致力於促進世界的和平、發展與合作，這方面的信念與承諾沒有也不會改變。
中國國家主席習近平2016年4月28日在亞信部長會議上強調指出：中國一貫致力於維護南海地區和平穩定，堅定維護自身在南海的主權和相關權利，堅持通過同直接當事國友好協商談判和平解決爭議。 （注21）從王毅外長與東盟國家的接觸中可以看到，中方提出的「雙軌」思路，即由直接當事國通過談判協商妥善解決爭議、中國和東盟共同維護南海的和平穩定，得到許多國家的認可和支持。東盟也認識到控制局勢，重回對話軌道的重要性。
對中國在南海的目標可以從以下幾個方面認識。
首先，中國南海政策的根本出發點是維護國家的主權安全和海洋權益，向是以靜制動、後發制人。中國民眾絕不會允許任何國家進一步損害中國在南海的島礁及其附近海域的主權和權益，因此強烈期待國家有能力維護自身利益。中國將堅定不移地維護國家領土主權和權益，並增強管控局勢和避免進一步損失的能力。目前看，只要沒有重大威脅，可以繼續本著尊重歷史的態度，堅持「擱置爭議、共同開發」的政策。中方致力於通過協商談判和平解決爭議的政策不會改變。
其次，中國的南海政策需要專註到維護航行自由和航道安全。南海是國際戰略通道，有世界上最繁忙的商業航線，每年全球貨物海運總量的40％要經過南海，南海航行自由與安全攸關世界各主要經濟體的重大利益。中國貿易和能源70％~80％也依靠南海航線，是南海通道最大的使用者，南海也是中國海軍走向世界的重要通道。
第三，中國與周邊國家在南海的最大公約數是維護地區和平穩定。中國沒有旨在謀求所謂地區霸權的動機和設計。中國之所以一直努力管控與爭端方的矛盾和分歧，就是考慮到周邊總體環境的重要性。今後需要更多地向外界提供信息、分享資料，以期增進了解；更多地提供公共服務，以增加地區的安全與福祉；通過與東盟國家達成「南海行為準則」，共同構建地區有效規則。長遠看，作為南海最大的沿岸國，中國應在南海保持軍事防禦和維護和平的能力，增強推進談判解決爭議的主動地位。
第四，中美在南海的共同戰略利益是航行自由和安全以及南海周邊地區的繁榮穩定。中美之間在南海並不存在爭議，兩國應該通過對話、澄清彼此意圖來擺脫目前南海問題帶來的安全困境和誤解。中美需要也應該能夠在南海逐步走向合作。中國正在建設海洋強國，世界範圍內的遼闊海洋對中國的發展和全球合作越來越重要，中國的海洋視野註定要超越南海。外界用陸權思維和傳統的海洋控制理念去揣度中國是沒有道理的。
未來形勢如何發展取決於各方的認識和選擇，如果選擇合作，可能是多贏；如果選擇對抗，則可能是僵局甚至衝突，任何一方都難以從中完全獲益。★
（傅瑩系中國全國人大外事委員會主任委員、中國社科院國家全球戰略智庫首席專家、中國國際經濟交流中心特邀副理事長；吳士存系中國南海研究院院長、研究員）
注釋：
注1：中國對南沙群島的認識最早可追溯至漢代，唐宋時期，中國對南沙的認識以及在南沙的經營開發都有了長足的發展，至明清兩代，中國已明確了對南沙群島的主權管轄，出版的權威地圖都將南沙群島列入中國版圖。
注2：日本於1939年圈出北緯7度-12度、東經111度36分-117度30分之間七邊形區域內的南沙部分海域，將其中的南沙部分島礁，包括太平島、南子島、北子島等，統稱為「新南群島」，劃歸「台灣總督府」「高雄州高雄市」管轄。
注3：中華人民共和國外交部、中共中央文獻研究室，《周恩來外交文選》，中央文獻出版社，1990年，第38-46頁。
注4：新華社電訊稿《中華人民共和國政府鄭重聲明 中國對南沙群島的主權絕不容許侵犯》，《人民日報》1956年5月30日第1版。
注5：1974 年之前，無論是越南政府的照會、聲明，還是其報刊、官方地圖，均承認西沙群島和南沙群島是中國領土。例如，1958年9月4日，中華人民共和國政府發表《關於領海的聲明》，明確地對世界宣布，「西沙群島和南沙群島是中國領土，適用領海寬度12海里主權範圍」。9月14日，越南民主共和國總理范文同向中華人民共和國總理周恩來簽發外交照會，表示「承認和贊成」中國的上述聲明，並承諾在國家關係中「徹底尊重」中國的領海主權。
注6：A.V.H.Hartendorp, History of Industry and Trade of Phillipines: the Magsaysay Administration, Manila: Philippine Education Co., 1961, p.217. 蕭曦清：《中菲外交關係史》，台北正中書局，1995年，第831頁。
注7：1992年7月中國外長錢其琛參加了在馬尼拉舉行的第25屆東盟外長會後對話會，期間同東盟六國外長就南海問題交換了意見，確認中方「擱置爭議、共同開發」的主張，指出中方願在條件成熟時同有關國家談判尋求解決的途徑。
注8：ASEAN, 1998 Ha Noi Plan of Action，Ha Noi, December 15,1998.
注9：中華人民共和國外交部政策規劃司主編：《中國外交》，北京：世界知識出版社，2000年，第659頁。
注10：ASEAN , 2002 Joint Communique of 35th ASEAN Minister Meeting ，Bandar Seri Begawan , July 29-30, 2002.
注11：Nguyen Hong Thao, 「The 2002 Decalration on the Conduct of Parties in the South China Sea: A Note」, Ocean Development &International Law, 34:3-4, pp. 282-284. 《南海各方行為宣言》，中國外交部網站，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nanhai_673325/t848051.shtml。訪問時間：2016年4月11日。
注12：US Department of State Daily Briefing, May 10, 1995.http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/, 訪問時間：2016年4月11日。
注13：Speech of Hillary Rodham Clinton, Vietnam, July 23, 2010,
http:/ / www.state. gov/ secretary/ rm/2010/07/145095. Htm, 訪問時間：2016年4月11日；Hillary Rodham Clinton, Hard Choices, Simon & Schuster, 2014, p.79.
注14：《越南海洋法》核心內容包括：明確適用範圍包括越南主張的各種管轄海域、各島嶼、「黃沙群島」和「長沙群島」及其他群島，強調「發揮越南全民族的力量，採取各種必要措施」保衛越南在海域、島嶼和群島的主權、主權權利和管轄權；根據《聯合國海洋法公約》確定了越南的海域制度，規定採用直線基線法確定其領海基線，特別提及大陸國家很少使用的「群島」概念；強調發展海洋經濟，推動開展國際和區域合作；第四，明確了海上巡邏和檢查力量。
注15：《外交部：中國對南沙部分駐守島礁的建設合情合理合法》，新華網，2015年4月9日，http://news.xinhuanet.com/2015-04/09/c_1114920500.htm, 訪問時間：2016年4月11日。
注16：Speech of Daniel R. Russel, Washington. DC, February 5, 2014, http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm，訪問時間：2016年4月11日。
注17：Jonathan W. Greenert, Chief of Naval Operations, 13 February 2014, http://www.navy.mil/navydata/people/cno/Greenert/Speech/140213%20National%20Defense%20College%20of%20the%20Philippines%20remarks%20only.pdf, 訪問時間：2016年4月11日。
注18：The challenge of responding to maritime coercion. Retrieved from http://www.cnas.org/sites/default/files/publications-pdf/CNAS_Maritime1_Cronin.pdf, 訪問時間：2016年4月11日。
注19：《專家：美國頻繁抵近偵察監視中國南海三大建設》,人民網，2015年07月03日，http://military.people.com.cn/n/2015/0703/c1011-27247801.html, 訪問時間：2016年4月11日。
注20：《國防部新聞發言人：美軍太平洋總部司令哈里斯關於南海言論「缺乏歷史常識」》，新華網，2016年1月28日，http://news.xinhuanet.com/mil/2016-01/28/c_1117929534.htm, 訪問時間：2016年4月11日。
注21：習近平，《凝聚共識 促進對話 共創亞洲和平與繁榮的美好未來》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-04/28/content_5068771.htm, 訪問時間：2016年5月1日。
本文首發刊載於《中國新聞周刊》總第755期 聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權
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