改革：破除梗阻，關鍵在於完善推進機制

制度建設

改革舉措能否真正落地生根，關係黨的十八屆三中全會以來改革藍圖的實現，決定改革的成敗。在經濟發展進入新常態、改革進入深水區的關鍵時期，改革越向縱深挺進，一些深層次的體制機制弊端和既得利益阻礙會越發凸顯，改革面臨的矛盾和問題將更加複雜。志不求易者成，事不避難者進。必須以更大的政治勇氣和智慧，握指成拳，集中發力，攻堅克難，推進改革方案設計科學合理、改革執行協調順暢高效、改革監督考評精準有力，確保改革落地生根，增強人民群眾的改革獲得感，決勝全面建成小康社會。

原文：《破除梗阻問題 完善改革推進機制》

作者：國家發改委經濟體制與管理研究所課題組

一

破除梗阻問題、完善改革推進機制的總體思路

(一)圍繞一個總體目標

圍繞到2020年全面深化改革的總目標和總部署，破除改革頂層設計與實際落地之間的梗阻問題，完善改革推進機制，必須進一步完善改革的決策設計、執行協調和監督考評體系，提高改革方案制定的科學化民主化水平，建立改革利益相關方的激勵和約束機制，把各項改革紮實向前推進，把是否促進經濟社會發展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標準。

(二)破解兩大核心問題

1.改什麼，怎麼改？確立改革決策主導權

首先需要說明的是，在一些重要領域和關鍵環節，我們的改革決策者還沒有完全形成明確的改革思路，有的領域甚至還存在改革的方向性認識差異，同時社會上也未形成一致的改革共識。面對這些改革的難點和痛點，一方面需要我們的改革頂層設計者具有明確的改革方向感和堅定的改革毅力和勇氣，更重要的是完善改革的決策設計機制，讓良好的制度和機制來規範改革決策運行，減少決策失誤風險。在改革決策設計機制中，最核心的問題是誰來主導改革方案制定，是深改組還是各利益相關部門，這恐怕是當下完善改革推進機制首要解決的問題。

2.誰來推，怎麼推？確立改革的執行者，建立改革政策執行機制

改革大方向和主要任務明確之後，接下來就是改革如何推進和執行的問題。首先要確立改革政策執行的主體，即誰來推進和執行改革決策，這個問題與改革決策設計主導權的討論一樣非常重要。政策的制定特別是涉及重大利益關係調整的改革政策，執行者的選擇尤為重要，它是改革政策順利推進和取得實效的關鍵。明確了改革政策執行主體之後，還要完善改革政策的執行、傳遞、協調、監督等機制，提升改革執行效率，使得改革舉措真正落地實施並取得實效。

(三)推進三大關鍵舉措

1.建立改革的決策、執行、監督分離機制

目前，我國改革推進機制中存在的突出問題就是改革決策、執行、監督權設置不合理，深改組作為改革最高決策機構有待充分發揮其定位中的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實職能，並與國務院各部門形成有效的改革推進分工協作機制。將決策、執行、監督職能分離，並在運行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協調的一種行政管理體制，是當代世界政府改革的主流方向之一，行政三分制下的政府架構和運行模式已經在許多國家和地區獲得了成功。2007年，黨的十七大報告明確提出，要「著力轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制」，「建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制」。因此，當前破除改革推進梗阻，完善改革推進機制，關鍵是要建立改革的決策、執行、監督分離機制，提高改革決策和執行的科學化和理性化程度，使各項改革事業真正取得實效。

2.推進開放式改革、工匠式改革

改革知易行難，近年來雖然中央推出了很多重要的改革舉措，但在實際執行中有些改革政策被地方政府層層曲解與化解，出現政令不暢現象。究其原因，緣於一部分改革方案閉門造車，質量不高，沒有操作性。譬如土地、戶籍、國企、行政等改革，既涉及執政者自身的很多利益，又與廣大老百姓有最直接的關係。如果缺乏公眾參與而導致沉默的大多數現象，再多原則性改革，再多技術性調整，都難以提高公眾對改革的信心和可預見性，很難以取得改革實效。此前若干年當中，通過會議制定原則性改革目標是一種常態，但相當一部分改革未被實施也是一種常態。因此，當前的改革在頂層設計基礎上，強調開門改革，切實有效調動各類利益攸關者參與進來，遵循經濟社會變遷規則，展開合作博弈，讓各項改革惠及廣大人民群眾，以凝聚改革共識，發掘經濟社會潛力。

此外，推進改革工作還需要具有「工匠」精神，堅持正確的改革方法論。在戰略要求上，強調改革的全面性、系統性、協同性；在改革重點上，強調以經濟體制改革為重點、發揮經濟體制改革牽引作用，重點完善基本制度、健全市場體系、優化政府治理；在改革關係上，強調處理好解放思想和實事求是的關係、整體推進和重點突破的關係、全局和局部的關係、頂層設計和摸著石頭過河的關係、膽子要大和步子要穩的關係、改革發展穩定的關係。把握好改革的節奏、時序和力度，循序漸進，持續發力。

3.建立利益相關方的改革激勵和約束機制

從相對微觀的角度看，改革是用新的激勵與約束機製取代舊的激勵與約束機制，改革的基本問題可以表述為激勵與約束機制的重建。「調動各方面的積極性」，這是改革者的初衷，已經為人們普遍認可。從激勵與約束機制重建的視角來觀察改革開放史，也許可以獲致更為清晰的「歷史過程」。比如，用家庭聯產承包責任制代替人民公社制度下的那套制度，給農民造成一種「交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的」的激勵與約束；國有企業改革，從放權讓利到承包制再到產權改革，一個基本目的是形成對企業職工尤其是企業經理的新的激勵與約束。目前，我們的改革措施在執行過程中面臨的主要問題有：一些部門積極性不高，激勵不足，約束不足；民眾參與積極性不高。改革在一定程度上陷入膠著狀態。這就要求建立政策執行者的激勵和約束機制，同時也包括對政策其他相關方接受政策、執行政策的激勵保障和責任約束機制。改革政策執行者和被執行者作為行政管理主體和對象，都需要激勵、安撫、約束，以利於改革政策的順利執行。

二

破除梗阻問題、完善改革推進機制的主要內容

當前，有效破除全面深化改革中的關鍵梗阻問題，關鍵要進一步完善改革決策、執行及監督機制，理順改革「決策、執行、監督」三者關係，做到科學決策、強化落實、完善考評，使得改革早日取得更大成效。

(一)明確主體、規範程序、完善方式，夯實改革決策體系

1.明確改革決策主體

改革是「一把手」工程，必須強化中央深改組在改革決策中的主導地位，使其成為決策的首要主體。政府部門的職責是參與改革決策設計，重在貫徹落實中央改革意圖和各領域頂層設計方案。要更多地讓地方政府參與決策，尤其是省級、市級政府。公眾和專家是改革決策的參與主體。

2.規範改革決策程序

為提高決策的質量和水平，必須規範完善和嚴格執行決策程序制度。分類、分層規範改革決策程序，逐步推動改革程序性立法，出台公眾參與、專家諮詢、合法性審查、風險評估等具體實施辦法。

3.完善改革決策方式

一是法制化原則。加快推進改革相關重大立法，國務院法制辦、全國人大常委會法工委加強統籌協調、優先安排重大改革相關法律法規修訂。決策權力運用要嚴格按照憲法和法律進行操作。二是民主集中原則。民主化是決策科學化的基本保證。要推動實現改革方案專家論證、民主參與、集體決策，對重大改革進行公開社會討論和辯論，設立長期性的改革建議徵集平台聽取民眾意見。完善人民群眾通過各級人民代表大會參與和推動改革的制度。三是強化決策能力建設。依靠各部門專業數據或通過「雲數據」擴充各專項改革數據來源；建立調查社會民眾、市場主體等改革意願和訴求的第三方社會調查系統，召集專家學者定期研討；重視改革隊伍建設，改變「發展硬、改革軟」局面，確保決策工作有人干、有能人干。

(二)下放權力、疏通渠道、強化能力，完善改革協調機制

1.下放權力，激發地方改革活力

一是實行合理放權。實行財權、要素配置權下放與事權下放同步配套，實現地方政府能力與權力相匹配；堅持直接面向基層的原則，量大面廣、地方管理更方便有效的經濟社會事項一律下放地方和基層管理。二是實施目標管理。要科學確定改革目標，針對不同類型的任務確立相應的執行主體、期限和目標要求；要合理分解目標任務，各部門對各自承擔的任務細化實化，做到有目標、有路徑、有措施、有成果，以「釘釘子」精神推動政策落地。

2.疏通渠道，協調利益主體關係

一是疏通「自上而下」和「自下而上」兩條渠道。在「自上而下」協調央地各利益主體間關係的同時，地方政府也要及時向中央反饋問題，各部門根據反饋再決策，保障「自下而上」渠道暢通加強改革試點工作統籌，避免「地方協調中央」的改革倒置現象和改革碎片化。二是建立健全部門間職責協調機制。按照法律相關規定及政府職能定位，規範職責協調程序，每項工作都形成統一指揮中樞，督促各部門協調一致和資源共享，確保整體推進、高效統一。對於國企改革、財稅改革等涉及面廣的改革，要強化中央深改小組和專項小組的協調職能。

3.強化能力，完善改革推進方式

一是為改革準備幹部資源。加強幹部培訓，提升改革者能力，促進願改革、敢改革、會改革和真改革的幹部脫穎而出，加快實現政府職能轉變。二是加強技術和資金投入。積極運用雲計算、大數據等現代信息技術改進政府服務方式，提高改革工作成效；健全改革專項資金投入和管理機制，探索建立改革基金和公務員廉潔基金制度。三是重視制度和法治建設。「把權力關進位度的籠子」，切實形成用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的改革工作執行協調機制。

(三)強化職能、健全機制、創新方式，加強改革督察考評

1.充分發揮改革督查主體力量

一是強化改革督察職能。將改革督察納入「大督查」體系，進一步健全督察機制，構建職責明確、分級負責的督查主體；減少案頭督察等間接督察，多到改革一線開展直接督察；注重發揮改革專項小組、職能部門的作用，必要時邀請紀檢監察機關和組織部門等參加，由黨委改革辦牽頭組成聯合督察組。二是建立年度重大改革任務清單。每年選擇若干具有全局性和重要牽引作用的重大改革事項，由改革領導機構的領導成員直接負責監督任務完成進度，集中攻堅克難，努力形成一批改革亮點。

2.健全能定責、可問責的監督考評機制

建立健全改革成效科學評價機制，突出實績考核導向，加重客觀性考核指標，建立改革容錯機制，把推動改革中缺乏經驗、先行先試所出現的失誤與以權謀私、違紀違法的行為區分開，把在國家沒有明文規定情況下進行探索創新與國家明令禁止以後有法不依的行為區分開，建立以責促行、以責問效的監督考評機制。

3.創新改革績效考核方式方法

進一步融合改革績效考核與政績考核，改革考核結果以政府政績方式體現；建立改革工作第三方評估機制及科學系統的評估指標體系，將群眾滿意度調查結果、實踐檢驗或專家評估結果作為績效考核得分依據，專家評估與社會評價相結合；建立健全改革工作績效管理信息化系統，完善績效數據收集、儲存和分析，推進「陽光改革」建設。(本報告摘編自國家發改委經濟體制與管理研究所課題《改革梗阻現象：表現、根源與治理》成果。課題組組長：張林山，孫鳳儀；課題組成員：張璐琴，趙雪峰，李曉琳，趙栩，李葉妍，張曉虹。)

文章原載於社會科學報第1558期第3版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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