宋朝官員「高薪養廉」的歷史教訓

宋朝官員「高薪養廉」的歷史教訓

宋朝官員俸祿之優厚，在中國歷代王朝中是數一數二的。以北宋為例，據《宋史·職官志》的記載，宰相、樞密使一級的高官，每月俸錢三百千（即三百貫），春、冬服各綾二十匹、絹三十匹、綿百兩，祿粟月一百石；地方州縣官員，大縣（萬戶以上）縣令每月二十千，小縣縣令每月十二千，祿粟月五至三石。正俸之外，還有各種補貼，如茶、酒、廚料、薪、蒿、炭、鹽諸物以至喂馬的草料及隨身差役的衣糧、伙食費等，數量皆相當可觀。

宋真宗時，外任官員不得攜帶家屬,家屬的贍養費由官府財政供應,並月供米、面、羊等生活用品。此外，外任官員還有「公用錢」譬如，使相兼節度使，公用錢（招待費）可高達二萬貫，而且上不封頂，「用盡續給，不限年月」。除公用錢之外，又有「職田」。諸路職官，各有職田，兩京、大藩府四十頃，次藩鎮三十五頃，直至邊遠的小縣，尚有七頃。且「外官占田，多逾往制」，由佃戶租種，官員坐享其成。

宋朝實行官員高俸制，目的在於養廉。這在宋朝皇帝及其大臣們的心中十分明確。正如宋太宗所說：「廩祿之制，宜從優異，庶幾豐泰，責之廉隅。」因此，從太祖至徽宗，都為百官養廉不斷增俸。

在國家經濟條件許可的情況下，適當增加官吏俸祿，提高其物質生活，是必要的，是好事。但如果把它作為防貪養廉的手段，認為「祿厚則人知自重」，「高俸以養廉」，這便陷入了認識上的誤區。事實證明，宋朝的高薪並未養出官吏們的廉。

北宋少數官員也曾提出高俸養廉問題。如范仲淹在「慶曆新政」施政綱領中就提出：「養賢之方，必先厚祿，祿厚然後可以責廉隅」，「使其衣食得足，……然後可以責其廉節，督其善政，有不法者，可廢可誅。」王安石在熙寧變法期間，不僅增了官俸，而且發了「吏祿」。在宋代，官與吏職能尊卑有嚴格區別。官由朝廷除授，籍在仕版，考核升遷管理之權在朝廷，且按朝廷規定的祿格領取俸祿；吏則或出於召募，或應於差役，是各級官府及其下屬部門的各類辦事、管理人員。無俸祿，靠剋扣、受賄和侵漁百姓為生。

熙寧三年（公元1070年）八月，宋神宗發現倉吏侵盜軍糧情況嚴重，因而下令創立「倉法」，或稱「重祿法」，本著「增祿不厚，不可責其廉謹」的指導思想，首先給倉吏以厚祿，歲額一萬八千九百貫。但同時又立法對贓賄者施以重罰；給祿之後，如再侵克受賄，「計贓錢不滿一百徒一年，每一百錢加一等；一千流二千里，每一千加一等，罪止流三千里。……徒罪皆配五百里外牢城，流罪皆配千里外，滿十千即受贓為首者配沙門島。」此後，「倉法」逐步推及內外吏，至熙寧六年正月，吏祿總額已達十七萬一千五百餘貫。

善良的本意，卻不似決策者主觀想像的那樣樂觀，官吏們的腰包不斷鼓起來了。「倉法」剛剛實施時，吏畏重法，且有厚祿，貪贓惡跡稍有收斂。可惜這種情況太少了，而且轉瞬即逝。

正如《宋史紀事本末·王安石變法》所說，「然良吏實寡，賕取如故。」更嚴重的是吏對「厚祿」並不滿足，連王安石也承認：「今吏之祿可謂厚矣，然未及昔日取民所得之半也。」另一方面，吏給厚祿之後，導致吏人數猛增。《宋史·蘇轍傳》載：元豐後，吏額比舊時增加數倍，哲宗命蘇轍「量事裁減」。吏人白中孚解釋了吏額猛增的原因：「昔無重法、重祿，吏通賕賂，則不欲人多以分所得。今行重法，給重祿，賕賂比舊為少，則不忌人多而幸於事少。」

這就是「事不加舊而用吏至數倍」的奧秘所在。豈止是吏，高俸政策也同樣促使官員人數及財政開支激增。僅以「三班員」（供奉官、左、右班殿直）而言，據《續資治通鑒長編》載，宋初時僅三百人，真宗天禧間已達四千二百餘人，而神宗時則多至一萬一千餘人。由於官吏隊伍不斷膨脹，國家財政負擔也就日益加重。

元祐三年（公元1088年），戶部尚書韓忠彥等向哲宗奏報：「今者文武百官、宗室之蕃，一倍皇祐，四倍景德……而兩稅、征商、榷酒、山澤之利，比舊無以大過也」，結果就是「大抵一歲天下所收錢穀、金銀、幣帛等物，未足以支一歲之出」。至徽宗大觀三年，經濟形勢更加嚴峻，國庫耗竭，以至官俸有難以為繼之虞。正如御史中丞張克公抗言：「今官較之元豐已多十倍，國用安得不乏！」

如果以宋神宗熙寧為界，把北宋劃分為前後期的話，便會清楚地看到，後期貪官贓吏大大多於前期，在俸祿成倍往上翻的同時，貪官贓累巨萬者亦隨之增多，至北宋晚期竟出現了以蔡京等「六賊」為代表的貪官集團，使北宋貪賄肆虐之風達到巔峰，北宋的政治腐敗也同時達到了極點，終於導致北宋的滅亡。

其實，官吏的廉與貪，主要是由不同的政治制度及人格品質決定，而不是由俸祿的多寡「養」成的。在同等制度及同等俸祿的情況下，往往是廉者自廉，貪者自貪。廉者是苟非吾之所有，雖一毫而莫取；貪者則是利用職權，見利忘義，志在必貪。最顯著的事例是在「公用錢」和「職田」上。此制目的本在養廉，對此，廉者盡歸公有，貪者則「私以自奉，去則盡入其餘」換而言之，以高俸養廉只能是一種善良的、主觀的願望，現實中人性是複雜的。祿厚，終有止境，而貪官贓吏的欲壑是無底黑洞，決不是任何厚祿所能填滿的。

宋朝的高俸之所以未能養廉，還有一條重要原因，就是在高俸的同時，缺少有力的與之相應的防貪懲貪措施。清人趙翼說：「宋以忠厚開國，凡罪罰悉從輕減，獨於治贓吏最嚴。蓋宋祖親見五代時貪吏恣橫，民不聊生，故御極之後，用重法治之，所以塞濁亂之源也。」從建隆二年（公元961年）起，至開寶六年（公元973年），宋太祖處決貪官贓吏，僅載入《宋史·太祖本紀》者就有十五人之多。

至宋太宗，法猶未弛，繼續斬殺貪官贓吏。但後來在處理贓官王淮時，其坐贓至千萬，本當殺頭，但因他是參知政事王沔之弟，只作了杖一百、降職的處分。由此開了「玩法曲縱」的壞頭。「至真宗時，棄市（殺頭）之法不復見，惟杖流海島」，「蓋比國初已縱弛矣」。到了宋仁宗，「則並杖流之例亦不復見」。神宗一朝更加「姑息成風」，「自是宋代命官犯贓抵死者，例不加刑」，倒是諸多反對變法的官員成了嚴加懲罰的主要對象。由於放棄了對貪官贓吏的懲罰，「倉法」亦弛而不行。由是，官吏對農民及小商人等弱勢群體，橫取豪奪，民怨沸騰，盜賊競起，殺戮官吏。而此時的俸祿及各項補貼，「視元豐祿制，更倍增矣」。趙翼在考察了這段歷史之後，慨而言之：「給賜過優，究於國計易耗；恩逮於百官者，惟恐其不足，財取於萬民者，不留其有餘：此宋制之不可為法者也。」

由此可知，宋代的高薪養廉非但不可效法，還應作為後來當權者的歷史教訓。 （本篇完）

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