立憲改官：清季外官制改革

從州縣入手

立憲改官，在外官制方面從州縣入手的特點比較明顯。那麼，這次外官制改革為何會從州縣入手呢？

從表面上看，這是遵旨辦事。在諭令「接續編訂」外官制的那道上諭里，確實特彆強調改革州縣官制的重要性。該諭旨去掉冗長的打頭語「朕欽奉慈禧端佑康頤昭豫庄誠壽恭欽獻崇熙皇太后懿旨」，全文如下：

此次釐定官制，據該王大臣等將部院各衙門詳核擬定，業經分別降旨施行。其各直省官制著即接續編訂，仍妥核具奏。方今民生重困，皆因庶政未修，州縣本親民之官，乃往往情形隔閡，諸事廢弛，閭閻利病，漠不關心。甚至官親幕友肆為侵欺，門丁書差敢於魚肉，吏治焉得不壞，民氣何由而伸，言念及此，深堪痛恨。茲當改定官制，州縣各地方官關係尤要，現在國民資格尚有未及，地方自治一時難以遽行，究應如何酌核辦理，先為預備，或增改佐治員缺，並審定辦事許可權，嚴防流弊，務通下情，著會商各省督撫一併妥為籌議，必求斟酌盡善，候旨遵行。朝廷設官分職皆以為民，總期興養立教，樂業安民，庶幾播民和而維邦本，用副懷保群黎孜孜圖治之至意。

這一段諭旨，大部分文字都在談改革州縣官制的重要性，並特彆強調「茲當改定官制，州縣各地方官關係尤要」。諭旨還對州縣改革的方案有所交代，即要為地方自治做一些預備工作，並增改佐治員缺。上諭對州縣改革如此強調，外官改制從州縣一級入手，而不是從省一級入手，似乎是在按照諭旨辦事。

但上諭會注重州縣，則跟當時人們對憲政建設的認識有關。清季的很多有識之士已經認識到憲政建設的關鍵，在於提高人民的素質，培養其自治精神，通過地方自治，夯實憲政的基礎。這種思想，不但民間有識之士有之，很多官員亦有之。有關官員將這種想法寫成奏摺，上達「天聽」，容易對「深宮」產生影響。

還在1905年清政府的有關駐外使節聯名奏請立憲的時候，即提出為實行憲政，須從三個方面做準備：一為「宣示宗旨」，二為「布地方自治之制」，三為「定集會言論出版之律」。其討論「布地方自治之制」一段曰：

今州縣轄境，大逾千里，小亦數百里，以異省之人任牧民之職，庶務叢集，更調頻仍，欲臻上理，戛乎其難。各國郡邑，轄境以戶口計，其大者亦僅當小縣之半。鄉官恆數十人，必由郡邑會議公舉，如周官鄉大夫之制。庶官任其責，議會董其成，有休戚相關之情，無扞格不入之苦，是以事無不舉，民安其業。宜取各國地方自治制度，擇其尤便者酌訂專書，著為令典，克日頒發各省督撫，分別照行，限期蕆事。

駐外使節們根據自己在海外所見，發現各國地方政府所轄範圍比中國州縣要小很多，轄境大的也只趕得上中國小縣的一半，但卻有幾十個鄉官來治理。他們認為，這是各國地方能夠「事無不舉，民安其業」的原因所在。因此，他們要求在州縣引入地方自治制度。

1906年，五大臣考察歸來之前，江蘇學政唐景崧為憲政改革提出四條建議，包括「發明立憲宗旨」、「斷定立憲主權」、普及教育、地方自治，而對地方自治最為看重。一則說「地方自治政策，所以培成立憲基礎，乃今日所最宜注意者也」；再則說「今日而欲創辦憲法，舍國民自治其奚屬哉」，反覆致意，並主張仿照日本的地方自治制度辦理。

在宣示「仿行憲政」國策之前，內閣中書劉坦呈遞過一個條陳，為如何進行憲政改革獻言，提出四條，第一條就是「先行地方自治」，其言曰：

讀各國立憲史，觀其組織立憲之際，必與議院相維，人民朝考夕稽，地方自治之制早已完密，英國當七世紀，他文瑟佈勒定地方自治制度，為立憲機關之基礎。中國人民尚無選舉議員之知識，亦無可任議員之人才，則先行地方自治為教育陶鑄之法。蓋地方自治之議會組織及投票選舉，實為議院之權輿，人民之知識，因練習而漸熟，不難養成適於立憲國民之資格。

劉坦在這裡是以英國為例，說明在中國這種缺乏選舉傳統，人民對選舉茫然無知的國家，應該採用地方自治，以便養成適合於立憲的國民資格。

諸如此類的從地方自治入手推行憲政改革的主張，應該是前引諭旨中強調外官制改革要從州縣入手的重要「輿論」基礎。而孫家鼐在官制改革期間的一道封奏，可能是更為直接的促成因素。在這封奏摺中，孫家鼐寫道：

臣愚以為設官分職，皆以治民，則親民之官尤為緊要。邇來吏治偷惰，貪酷橫行，民不聊生，邪說易於鼓煽，士風不靖，民氣囂張，此非天下之細故也。欲改定官制以治今日之天下，當從州縣起，而京朝百官猶其後焉者也。

孫家鼐當時系軍機大臣，與奕劻、瞿鴻禨一樣，是官制改革中負責核改的，處於權力的高層，容易對「深宮」產生影響。孫家鼐在此明確提出，官制改革當從州縣入手。並且，在他看來，改州縣之官制，比改中央官制都還重要。在孫家鼐呈遞這一封奏之後四天，清廷頒布了前引強調州縣官制的改革外官制上諭。

中央試圖從州縣入手，且請各省督撫詳加討論。那麼，在討論中，督撫們都提出了什麼樣的意見？

督撫的意見

各省督撫收到電報之後，大都做了回復，發表對外官改制的意見。州縣官制中，設立各級審判廳和地方議會，是最關乎憲政改革的。但對這兩項，督撫們大都發表了否定性意見。

對於設立地方審判廳與讞局一事，只有兩廣總督周馥表示贊同，但同時他又提出，每縣只設一所讞局不夠：「惟中國州縣有轄地太廣者，裁判既繁，每縣只設讞局一所，尚恐不敷，必須計戶口若干，分設一局，如村戶稀少，亦須計里數設局，取其路近，小民赴訴易於往還。」

除周馥以外，我們看到的全是反對的意見，而反對的理由，首先便是司法人才不夠。如江蘇巡撫陳夔龍提出，此事「於我國政治尚需逐漸仿行，或暫由本官督廳辦理，一面實力講求法政，養成裁判人才」。四川總督錫良有與陳夔龍類似的看法，他認為，雖然司法獨立、議會為各國所有，「洵宜取法」，但因中國現在「法政之教育未溥，國民之程度猶低，而審判之刑事、民事、訴訟法尚未頒定」，這些新制現在都不可行，「竊謂此時儲審判、議事、董事之材不可緩，設審判、議事、董事之員不可急」。

此外，河南巡撫張人駿從三個方面提出反對意見。一則新設審判機構，必增加官員，而「多一官多一需索，其弊更甚於書差」；二則釐定官制大臣所設計的審判機關層級太少，「民間難於上訴」、「上官疏於稽察」；三則解除歷來各級官員所享有的審判權，將給施政造成混亂：「州縣不司裁判，則與民日疏；疆吏不管刑名，則政權不一。」

關於解除各級官員的審判權將給施政帶來壞影響，錫良也有相似的看法：「今日州縣尚能勉強集事者，幸賴執法為操縱，解削此權，即使司法皆得其人，牧令徒擁監督虛名，號召已難；萬一非人，其弊滋大。」

此外，陝西巡撫曹鴻勛雖然認為設立司法審判機關是一件好事，但反對無視地方差異，在全國一律推行：「民有賢愚、地有繁簡，以天下言，此省與彼省異；以一省言，腹地與邊地異……似宜分別繁簡，毋遽一律施行。」

從督撫們所提的意見來看，有些是有建設性的，如當注意各地的差異、人才問題等等，但有些言論則顯示了其時的督撫群體對司法獨立之制的隔膜。釐定官制大臣在通電中明明說了每府州縣要分設若干讞局，周馥卻還將每縣只設讞局一所作為靶子猛烈攻擊一番，顯示這位贊成司法獨立的總督，卻連釐定官制大臣的通電且未看懂。在反對設立地方審判廳和讞局的人中，張人駿和錫良都擔心在實行司法獨立之後，地方行政官員沒有了審判權，將給施政造成影響，甚至是造成混亂，顯示他們對司法獨立將剝奪傳統官員大權的擔憂，在一定程度上埋下了預備立憲期間行政與司法爭權的伏筆。

設立各級議會組織，對於憲政制度建設而言也是題中應有之義。釐定官制大臣所規劃的府州縣以及鄉鎮議事會，實是地方議會的別名，或可稱之為準議會組織。不過，當時的地方議會是放在地方自治的範疇中規劃的。既曰地方自治，就不但應該有議事機關，也當有執行機關，故在釐定官制大臣的規劃中，與各級議事會一同設立的尚有各級董事會等。

對於釐定官制大臣所設計的地方自治方案，督撫們有表示欣賞的，也有表示否定的。

盛京將軍趙爾巽、新疆巡撫聯魁、山西巡撫恩壽、陝西巡撫曹鴻勛、江蘇巡撫陳夔龍、湖廣總督張之洞等都表示認可設立議事會、董事會。不過，他們中的大多數人，在表示認可的同時，又提出了很多意見。如聯魁從整體上贊成搞自治，但落實到新疆則不可行，理由是「新疆民族，種類龐雜，程度太低，實無自治之資格」。恩壽則在表示贊成地方自治之後，提出要防止民氣囂張：「晉省本有鄉社董事名目，擬即就此基礎推行議、董各會，但宜明定許可權，毋令民氣囂張。」對「民氣囂張」的擔憂，陳夔龍也一樣有：「查現在各處商學等會，風氣已開，而衝突抵牾往往不免。」因此，他雖然說「程度以漸而進，亦未便因噎廢食」，贊成搞地方自治，但同時又提出，要「明訂規律，以昭嚴肅而杜弊端」。曹鴻勛則強調，要重視地方差異，「分別繁簡，毋遽一律施行」。

至於湖廣總督張之洞，在這方面是言之最長的。一方面，他認為設立議事會、董事會一條是「有關立憲本意的」，並認為可以設立；但另一方面，也提出了很多意見。其總的觀點是：「議事、董事兩會，未嘗不可設立，但一須正其名義，二須定其許可權。」

在正名義方面，他反對以會為名：「名義者，只可名局，不可名會。」其理由如下：「查各省府縣多有紳局……名沿其舊，則不僭不驕，屏去會名，則不致為江湖會、聯庄會、三合會、哥老會各種作亂之會匪所影射。」

在定許可權方面，他提出要限制參與議事、董事各局紳士的權力：「議事之員但許有議事之職，不予以決斷之權，其議決之可否，悉由官定，以審度其可行與否。至董事之員，只可供地方官之委任調度，不宜直加以輔佐地方官辦事之名。若許可權逾分，必至官為董制，事事掣肘，雖有地方官監督之說，徒擁虛文，而其為害殆不可思議。故議事之員能議而不能決，董事之員宜聽官令而不宜聽紳令。」

他還討論了議事、董事各員的產生方法：「議事、董事之員，須由本縣人公同推舉。其推舉此項紳董者，必須家有中人產業，而又素行端謹者，方許列名為推舉人，由官選定派充稟報，如公派不公，准其赴省控告，民舉不公，准本縣官停議另舉。如此則民情可上達，公論可上聞，而綱紀等級尚未廢棄破除，紳謀官斷，互相補救，似與朝廷勤求民瘼之意相合。」吉林將軍達桂、四川總督錫良、署閩浙總督崇善、湖南巡撫岑春蓂、山東巡撫楊士驤、浙江巡撫張曾敭、江西巡撫吳重熹等人則明確反對地方自治。

達桂只明確表態反對設立鄉鎮自治機關，對於府州縣議事會、董事會等則未發表意見：「邊隅僻處，開發較遲，國民程度未高，驟語以鄉鎮自治機關，恐多退謝不敏。」其餘幾人，則是反對整個地方自治。而其反對的理由，幾乎都是人民程度不足，無法建立良好的自治組織。錫良之反對議事會、董事會，從前引「竊謂此時儲審判、議事、董事之材不可緩，設審判、議事、董事之員不可急」可知。崇善反對議事會、董事會之言：「由毫無程度之國民舉充會員，非慕於權勢，即阿其所私，會員與會員不相洽，議事與董事不相能，地方官周旋其間，轉多掣肘。竊謂宜俟各府州縣學堂學生成效大著，國民程度稍高，再自選舉，庶昭慎重。」

岑春蓂之言：「若夫議員、會董之設，誠自治之第一義。為立憲完全之政體，夫亦視乎得人與不得人而已……無如今日人民既無此知識，且尋於今日之士紳亦無此權力。是必俟學校修明，士紳廓然於自私自利之見，人民曉然於公是公非之理，乃能相與以有成。若遽行之今日，蚩蚩之氓但聽豪右之嗾使，恂恂之士動為黠猾所抵排，眾正蝟縮，黨會蜂起，始則膻慕，繼且狺爭，徒滋沸羹，終屬畫餅。非鄙人之過計，實揆以今日之風氣弊必至此。」

楊士驤之言：「至議事會、董事會之分立，尤在選舉人及被選舉人均有國家思想，新政識解，公益熱誠，而後具議事、董事之資格。否則紳衿沌淆不一，見有利於己，則開會以營求，設不遂其謀，則散會以挾制。自治之經費並不能籌，官出之經費轉有牽制。此大可慮者也。」張曾敭之言：「竊以為府州縣下應照章先設視學官，其餘且須注重教育，尤須亟辦警監法政，以為預備。將來卒業漸多，佐員議董人材足用，乃可實行。」

以上各員，都以人民程度不足為反對的理由，江西巡撫吳重熹則在提出人民程度不足之後，尚從另外兩個方面立論，反對設立議事會和董事會。一則從已經開辦的以紳士為主的教務公所、商會等來看，自治機關即使辦起來，也達不成目的；二則有哥老會、「孫逆黨」，不可輕易變更政體。他的觀點非常明確：「竊以為立憲基礎尚未完備，此層更宜從緩。」

在對設立議事會、董事會一事發表了意見的督撫中，反對的多，贊成的少。反對的聲音中，以人民程度不及為最多。就是贊成搞地方自治的督撫，也提出了許多修正性意見，或說本省情況特殊不能實行，或說要根據各地情況分別辦理，而要防止「民氣囂張」，限制自治機關的權力，則是言之最多的。凡此，均很好地反映了督撫群體對民權的認識。

中央希望通過從州縣入手來實現外官制的改革，但對於州縣的「立憲改官」，督撫們卻多不以為然。至於省官制的「兩層辦法」，督撫們也提出了很多意見，據《東方雜誌》的觀察，是「大抵主第二層辦法者多於第一層，主第二層辦法而請緩行者多於速行」。與立憲制度「最為相近」的第一層辦法，同樣遭到了比較多的反對。督撫們的態度如此，預示著以「立憲改官」為特色的這次外官制改革，難免荊棘滿途。以下各章，我們將會對這種情況有所揭示。這裡只交代一點，那就是到1908年憲政籌備九年清單出台的時候，在一定程度上已經放棄了「從州縣入手」的方案。觀這一預備立憲整體規劃，在司法系統方面，是從建立省城與商埠各級審判廳入手，次府廳州縣城治，最後才是鄉鎮；在立法系統方面，是先籌備省一級的諮議局，然後才是兩級自治體的議事會。這些都有明顯的「自上而下」的特點，與1906年通電中「從州縣入手」那種「自下而上」的特點形成對照。

本文出自《清季外官制改革研究》。作者劉偉、彭劍，任教於華中師範大學中國近代史研究所；肖宗志，任教於南華大學政治與公共管理學院。

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