西部經濟發展需預防財政結構性風險

雖然從總體上看，西部地區表現較好，各省區(市)普遍高於全國平均水平，但宏觀層面已經開始出現了較大的結構性風險，集中體現在地區之間財政經濟體量差距懸殊、部分地區經濟增速明顯下滑、地區間財政收支狀況嚴重分化等方面。2016年10月，中國財政科學研究院課題組赴西部地區的四川和甘肅進行了實地調研。

原文：《西部經濟發展需預防財政結構性風險》

作者：中國財政科學研究院課題組

當前西部地區經濟運行基本勢態

1.宏觀經濟運行企穩回升

2016年前三季度，西部各省區(市)工業生產企穩回升，固定資產投資增長加快，消費市場回暖，經濟增長總體較為平穩，穩中有升，經濟增速回落幅度較上年同期有所收窄。從地區生產總值來看，排名前三位的依次是四川、陝西和內蒙古，分別達到23793.6億元、12880億元和12690.1億元。從增速來看，西部各省區(市)均高過全國平均線(6.7％)，重慶、西藏增速均為10.7％，並列位於西部地區第一位，貴州以10.5％的增速位於西部地區第三位。與上年同期相比，全國增速下滑0.2個百分點，西部各省區(市)除寧夏未回落外，其他省份增速均有不同程度回落，廣西回落幅度最大，達到1.1個百分點，青海回落幅度最小，為0.1個百分點。

2.工業經濟穩中向好

2016年前三季度，西部各省區(市)工業經濟運行總體平穩，有所回暖。受煤炭價格上漲等因素影響，能源工業逐步向好，裝備製造業、計算機、通信和其他電子設備製造業、高技術產業強勢增長，有力帶動工業企穩回升。從規模以上工業增加值增速來看，西部地區除甘肅、雲南、新疆外，其他省份均超過全國平均水平(6％)，西藏(12％)、重慶(10.4％)、貴州(9.9％)增速分別位列西部地區前三位。與上年同期相比，全國規模以上工業增加值增速回落0.2個百分點，西部各省區(市)除陝西、青海、寧夏外增速均回落，回落幅度在0.1個～2.7個百分點之間，西藏回落幅度最大，貴州和四川回落幅度最小。

3.固定資產投資增勢平穩

2016年前三季度，西部各省區(市)第三產業投資增速較快且房地產開發投資回升，固定資產投資實現了平穩較快增長。從固定資產投資總量來看，四川最高，達到21404.2億元，陝西、內蒙古緊隨其後，分別達到14551.1億元和12363.6億元。從增速來看，西部地區共有11個省區(市)超過全國平均水平(8.2％)，排名第一位的是貴州(21.7％)，雲南(19.2％)、西藏(19.2％)並列排名第二位。

4.消費市場較快增長

2016年前三季度，西部各省區(市)經濟逐漸回暖，居民收入有所增加，消費信心有所提升，消費市場增長較為平穩。從社會消費品零售總額來看，排名前三位的依次是四川、重慶和陝西，分別達到11108.9億元、5274.6億元和5176.4億元。從增速來看，西部地區共有7個省區(市)超過全國平均水平(10.4％)，重慶、貴州、雲南和西藏增速分別位列西部地區前三位。與上年同期相比，全國增速下滑0.1個百分點，西部地區各省份除陝西、青海、四川、西藏外，增速均有不同程度上升，上升幅度在0.2個～2.8個百分點之間，雲南上升幅度最大，甘肅上升幅度最小。

5.進出口貿易較為低迷

2016年前三季度，在國際市場需求低迷、國內經濟較為複雜的情況下，作為外貿主力的加工貿易增速放緩，西部各省區(市)外貿進出口增速均為負值，形勢較為嚴峻。從進出口總額來看，重慶、四川和廣西位列西部地區前三位，分別達到482.4億美元、344.9億美元和330.4億美元。從增速來看，西部地區除甘肅、陝西高於全國平均水平(－7.8％)外，其餘均低於全國平均線，甘肅、陝西、廣西的增速分別為－3.2％、－3.6％、－8.9％，位列西部地區前三位。與上年同期相比，全國增速上升0.3個百分點，西部地區除西藏、甘肅、四川、新疆、寧夏、重慶外，增速均回落，回落幅度在3.6個～61.7個百分點之間，青海回落幅度最大，雲南回落幅度最小。

6.地方財政收入總體平穩

2016年前三季度，西部各省區(市)經濟逐漸回暖，企業經營狀況有所改善，稅源較為穩固，但部分行業利潤下降幅度較大，進而傳導至財政收入層面，地方財政收入實現了較為平穩的增長。全國一般公共預算收入增長5.9％，西藏、甘肅、寧夏、四川、青海、貴州、重慶等7個省區(市)均高於全國水平。從地方財政收入總量來看，排名前三位的依次是四川、重慶和內蒙古，分別達到2514.5億元、1674.1億元和1512.3億元。從增速來看，西藏(19.8％)、重慶(10.6％)、貴州(10.4％)位列西部地區前三位。與上年同期相比，西部地區除廣西、內蒙古、陝西、甘肅、重慶增速回落外，其他省份均有所加快。陝西回落幅度最大，為5.9個百分點；青海加快幅度最大，達到6.5個百分點。

7.地方財政支出剛性增長

2016年前三季度，西部各省區(市)穩增長、保民生力度不斷加強，地方財政支出剛性上升，增速較快。從地方財政支出總量來看，排名前三位的依次四川、雲南和內蒙古，分別達到5789.6億元、3788.1億元和3356.7億元。從增速來看，西藏(32.8％)、新疆(16.6％)、貴州(15.6％)位列西部地區前三位。與上年同期相比，西部地區除西藏、新疆、貴州增速加快外，其他省份均有不同程度回落，內蒙古回落幅度最大，達到7.3個百分點，重慶回落幅度最小，為0.2個百分點。

財政經濟運行中存在的突出問題

對西部地區財政經濟運行基本勢態的分析表明，雖然從總體上看，西部地區表現較好，各省區(市)普遍高於全國平均水平，但宏觀層面已經開始出現了較大的結構性風險，集中體現在地區之間財政經濟體量差距懸殊、部分地區經濟增速明顯下滑、地區間財政收支狀況嚴重分化等方面。

一、財政收入面臨的挑戰

1.稅收嚴重下滑。四川、甘肅兩省的煤炭、電力、有色金屬、石油化工、煙草、計算機整機製造等傳統行業佔兩省財政收入的比重高達70％以上，特別是甘肅，佔比近90％。但目前這些行業量價齊跌，利潤相應大幅下滑，導致稅收下滑嚴重。同時，工業企業負債率上升，銀行金融風險持續擴大。比如，四川省截至8月末工業企業資產負債率為59.5％，高出全國平均水平3.1個百分點，在接受監測的300餘戶企業中，鋼鐵、煤炭、機械製造等傳統行業資產負債率達到75％以上全省工業企業不良貸款率為2.41％高於全國平均水半；金融機構不良貸款率達到9.7％，企業聯保、擔保代償延期現象依然存在。

2.新興產業發展速度較快，但稅收貢獻不足。伴隨著結構性調整步伐的加快，新興產業無論是發展速度還是規模增長都十分顯著，但在整體經濟總量中的佔比依然較低。甘肅省經濟總量的80％以上都與能源原材料有關，煤炭、有色金屬、石油化工、煙草等傳統行業依然是經濟主體。近年來，甘肅先後通過投建蘭州新區、採取多種優惠政策推動新興產業發展取得了一定成效，但新區建築業和房地產業對稅收的貢獻仍占稅收總量的73％，稅源聚集度高，投資拉動性特徵突出。總體來看，新興產業稅收貢獻依然難以彌補傳統產業稅收快速下滑所帶來的稅收損失。

3.結構性減稅加劇中小城市和縣級財政困難。伴隨著「營改增」對地方稅收的影響逐漸加深，地方稅收缺少主體稅源支撐，增長後勁不足的困難已經充分暴露；同時，稅收優惠政策減稅規模也在逐步擴大。但另一方面民生支出標準上移，結構調整支出需求劇增，財政供養人員支出水平上調。這種減稅增支格局使中小城市和縣級財政困難程度更為加深，增收難度不斷加大。

4.現行轉移支付體系問題待解，難以滿足地方發展需求。中央轉移支付走兩省主要收入來源，佔到兩省財政收入總額的80％左右。受政府間支出責任劃分不夠明確等因素影響，轉移支付體系也存在一些問題，亟待完善，主要表現在一是實際構成地方財力的一般性轉移支付佔比較小，下達較晚。二是在財力向中央集中的過程中，中央的一般性轉移支付沒有作相應調整，而是通過增加專項轉移支付的方式來平衡地區間財力差異。但專項轉移支付小、散、多，且與地方公共服務需求量點對應性差，這使得中央轉移支付資金預期使用目標大打折扣。同時，近年來，專項轉移支付在年底集中下達，造成年終專項資金結轉過大。專項轉移支付要求地方配套又加重了地方財政困難。

二、財政支出存在的問題

1.地方財政支出進度偏慢。近年來，隨著國務院督查工作的開展和國家審計署審計工作力度的加大，各級政府和財政部門對預算執行工作高度重視，各地區財政支出進度均有所加快，有的地區財政預算執行情況較好。但各地區財政支出進度並不均衡，部分地區財政支出進度依然偏慢。截止到9月底，成都市本級一般公共預算支出進度僅為59.8％，支出進度明顯低於時間進度。

2.專項轉移支付項目支出進度不均衡。當前比較突出的問題是中央和省級專項轉移支付資金部門間、市縣間支出進度不平衡。從甘肅省來看，2016年截至8月底，全省共收到中央專項資金1034.49億元，已分配984.02億元，未分配50.47億元，進度為95％；省級預算專項安排552億元，已分配387.24億元，未分配164.76億元，進度為70％。省財政分配下達進度86.4％，高於序時進度20個百分點；省級部門(單位)實際支出255.79億元，進度63.1％；市縣實際支出535.8億元，進度56.6％。

3.財政資金使用效率有待提高。近年來，各地財政部門在減收增支、收支矛盾日益加劇的背景下，結合本地區實際，通過加強預算績效管理、清理存量資金等途徑，努力提高財政資金使用效率。當然，部分項目實施效果欠佳，主要表現為項目計劃目標任務未能完成，或目標任務雖然完成但實際效益欠佳。究其原因，主要是由於項目在決策、資金分配、執行管理等過程中存在諸多問題所致。

4.地方政府償債能力弱化，「隱形債」等問題凸顯。在區縣政府財政收入整體減少的背景下，四川和甘肅局部地區償債能力有所弱化。四川、甘肅雖然不是我國地方政府債務負擔最嚴重的地區，但個別地區債務負擔率較高，隨著項目投資建設的加快，違法違規融資擔保問題時有發生。調研地區財政部門指出，多數地方政府融資平台依然存在且債務規模龐大，同時一些政府和社會資本合作項目(PPP)，並沒有嚴格執行財政部相關法規，存在不規範現象，這就導致在基建投資中形成了大量的「隱形債」。

5.財政支出剛性不減，民生領域面臨的挑戰進一步顯現。財政收入的下降，還伴隨著民生領域的財政剛性支出不減反增。四川全省民生支出前三季度達到3844.3億元，佔一般公共預算比重的65％，教育、社會保障和就業、醫療衛生與計劃生育、城鄉社區、交通運輸等重點支出科目資金分配使用進一步加快。成都市社保就業、醫療衛生、保障性住房支出分別增長15.7％、23.5％、56.9％。尤其是在教育和養老領域，伴隨著青壯年勞動力的流出，留守老人和兒童問題日益凸顯。隨著人口老齡化程度的加深，對醫療、養老和社保等社會公共服務的需求增加，但現有的資源難以滿足，地方政府財政支出壓力加大。

三、經濟發展的結構性問題

1.人力資源流失對地方經濟發展帶來挑戰。大量人口流入到東部地區，而且流出的人口絕大多數是青壯年勞動力和高學歷人才，這無疑給西部經濟發展帶來了人才危機，提高了人才弓l進成本。雖然西部也有一些知名大學，但2015年畢業生繼續留下來服務當地經濟發展的只佔到學生總人數的51％。

2.省會及周邊人口集聚、產業發展與其他地區經濟疲弱並存。一是伴隨著城鎮化發展歷程，省內人口多數向省會及周邊區域聚集，中小城市人口往往向市區集聚，進一步加劇了農村空心化、小城鎮分化萎縮等問題。西部地區城鎮化質量不高，中小城市潛力難以發揮，小城鎮集聚產業和人口的能力也有限。二是省內不同區域分化明顯。省會及周邊城市，特別是開發區和新區產業發展速度明顯快於省內其他區域。

3.省會及周邊房地產升溫與市縣等區域房地產庫存積壓並存。當前房地產市場分化加劇，省內各城市分化明顯，呈現出省會城市及其周邊區域房地產熱、三四線城市特別是縣城去庫存壓力依然較大的態勢。除了部分商業住房外，商業樓盤去庫存形勢呈現出更加嚴峻的區域性、結構性特點。以四川省為例，全省商業庫存消化周期在5年左右，庫存總量已經超過住房，主要是商業營業用房，寫字樓、商業綜合體等庫存量大，部分城市車位也出現了階段性過剩，商業去庫存面臨的形勢更為嚴峻。

4.中小企業融資成本偏高、貸款困難，民間投資增速緩慢。國有大企業融資和中小企業融資、政府投資和民間投資之間也存在結構性失衡。工業企業貸款餘額連續下降，四大國有商業銀行向工業企業投放的流動資金下降明顯，連續數月呈現負增長。四川省企業融資貴問題仍未從根本上緩解，中小型企業貸款綜合成本普遍在10％以上。同時，民間投資目前增速雖有所回升，但仍低於全省投資增速6.9個百分點。

文章原載於社會科學報第1562期第2版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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