千萬畝農村集體經營性建設用地將入市 「紅包」分配難題需破解

當前正在全國33個縣市進行的三項農村土地制度改革，分別是農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革。按中共中央辦公廳國務院辦公廳《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地地改革試點的意見》（中辦發[2014]71號），全國共有15個縣市進行集體經營性建設用地入市的改革試點，15個縣市進行農村宅基地制度改革試點，3個縣市進行農村土地徵收改革試點。

一、隨債權遷移的農村集體經營性建設用地怎麼入市

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關於集體經營性建設用地，這應當追溯到鄉鎮企業的興起。1984年全國鄉鎮企業異軍突起，並猶如雨後春筍般快速發展。到1992年時，鄉鎮企業有2000多萬家，從業人員接近1.2億人，它所創造的產值要佔到整個農村社會總產值的2/3，其中的工業產值要佔到整個國家工業產值的1/3。鄉鎮企業這麼蓬勃發展，當然不能不使用土地，那麼農村鄉鎮企業用地怎麼辦？但《土地管理法》第43條規定：「任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地」，這一塊農村集體土地用作經營性建設用地雖不合法，但存在合理性。

首先是，1996年10月全國人大常委會通過了《鄉鎮企業法》，在《鄉鎮企業法》中對鄉鎮企業的用地進行了規範。要求，要本著節約用地的原則經縣級人民政府批准方可使用，否則就是違規佔地、違法建築。但是從1997年元月1日開始實施時，從某種程度上，鄉鎮企業已經開始走下坡路。問題是，不管它是農村集體經濟組織辦的，還是農民個體辦的，由於存在著債權債務問題，到鄉鎮企業破產、被兼并、倒閉時，如果沒有什麼其他資產，就剩下了廠房和這塊土地時，怎麼去處理債權債務問題？為此，在《鄉鎮企業法》中，以及在1998年修改的《土地管理法》中，就提出如果發生這樣的情況，債權債務不能一筆勾銷，鄉鎮企業的廠房當然也包括它所佔用的這塊土地的使用權就得跟著債權債務走。就是說，當鄉鎮企業出現破產、兼并等情形時，符合土地利用規劃並依法取得的鄉鎮企業用地，它的使用權就可以依法發生轉讓。於是，這一塊集體經營性建設用地的使用權，就有可能轉讓給本集體組織之外的經營主體。這涉及更複雜的問題，就是這一塊集體經營性建設用地的權屬已經發生改變，將土地如何入市變為紅利分配？

二、閑置的農村集體經營性建設用地怎麼確權

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我們知道，農村集體經營性建設用地中一部分已經隨債權遷移，權屬改變；還有一部分處未按照相關法規批准，但實際上已經按照農村集體建設用地的性質使用多年用，或閑置和佔用，或轉賣。按中共中央辦公廳國務院辦公廳《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地地改革試點的意見》，實際上涉及到的就是「三塊地」的改革，及農村集體的經營性建設用地；農民的宅基地；國家對農民集體土地的徵收制度。

按照現行的《土地管理法》第43條規定，這類未經批准的「三塊地」就不能確權，更不能入市，依法收回後按農村土地確權。但實際上已經使用或者閑置和佔用、或轉賣，那怎麼確權和入市？

三、農村集體經營性建設用地入市要防止「紅包」流失

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農村集體的經營性建設用地；農民的宅基地；國家對農民集體土地的徵收制度等改革在相關法規的同時，首先堅持權屬，堅持分步驟封閉實施。及將農民的宅基地按照「一戶一宅」的原則；對農民集體土地的徵收制度實行「國有土地和集體土地統一一個價格，就高不就低」制度；而對「農村集體的經營性建設用地」可實行先按歷史淵源確權，再入市的辦法，對按歷史淵源未經批准的農村集體建設用地不予確權，也不能入市，依法收回。農村集體的經營性建設用地入市主體關係著「誰來分配土地收益」，農村土地制度改革目的是為了讓農民分享土地增值收益，讓他們成為土地的主人，激發管理、開發土地的熱情。如果不能很好貫徹（中辦發[2014]71號）精神和國家相關土地流轉確權的法規和政策，就會讓集體資產乘機流失，使集體土地演變為私有土地。

「向眾傳媒」撰稿/農業新聞記者田慶林 校對：辛華敏

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