中國「無人機」監管亟待統一立法 發展背後有喜有憂

500家，260億元。

這是我國無人機製造企業目前的數量和其帶來的生產總值。

9架無人機，100架航班迫降，上萬名旅客滯留機場。

這是2017年4月14日至30日發生在成都市雙流機場的無人機干擾民航事件。

在無人機迅速發展的同時，問題也接踵而來。無人機與民用商業機是否存在干擾？無人機目前的發展現狀和困境是什麼？如何促進無人機產業健康發展以及如何有效地對無人機進行規範與管理？

6月22日，中國法學會航空法學研究會、中國航空運輸協會法律委員會在深圳市舉辦「無人機與法律高峰論壇」，中國國際經濟貿易仲裁委員會華南分會、法制日報社中國公司法務研究院協辦。會議由中國航空法學研究會會長郭俊秀主持。

與會者認為，出台明確的民用無人機監管規定迫在眉睫，無人機產業健康發展亟需立法。

2019年銷量或破300萬架

IDC(互聯網數據中心)數據顯示，2015年我國無人機銷售量近10萬架，市場規模近3億元；2016年達到39萬架，預計2019年銷量將突破300萬架。

「在我國，目前無人機製造企業超過了500家，生產總值超260億元。」中國民航局政策法規司法規處處長吉大鵬表示，「按照現在的增速，未來幾年無人機會出現井噴式發展。」

公開資料顯示，我國無人機領頭羊——深圳市大疆創新科技有限公司(以下簡稱「大疆公司」)的銷售額從2012年的不足2億元增長至2015年的64億元，其間年複合增長率高達217%，且占深圳海關無人機出口的95%以上。

據中國民航科學技術研究院政策法規研究所李亞凝博士介紹，隨著無人機潛在應用領域被不斷發掘，其在警用安防、國土測繪、影視拍攝、農林植保、行政巡檢等方面迅速嶄露頭角。「未來五年，中國無人機產業硬體產品複合年增長率將超過50%，而軟體和服務的增長率則有可能翻番，其全產業市場規模則有望攀高至3000億元左右。」李亞凝說道。

干擾民航事件頻發

隨著無人機行業的迅猛發展，問題也不斷出現。

根據中國民航部門公布的數據，2015年全國共發生無人機干擾民航飛行事件4起，2016年發生23起，2017年上半年全國發生超過40起。

雲南機場集團法務審計部部長鬍新月介紹，以前干擾民航飛行的是「疑似無人機」，今年6月份雲南機場首次確認了一起「無人機」干擾民航案例。「無人機確實幹擾了民航機的安全。」胡新月說。

國際航空運輸協會法律部高級法律顧問解興權、北京市盈科(上海)律師事務所航空律師李志宏同樣認為，無人機給載人航班帶來干擾。

然而，專攻無人機研發、生產、銷售的大疆公司則持不同觀點。

該公司政策與安全負責人王曉丹結合無人機在深圳機場的試點，稱試點半年出現零起威脅航空安全事件，她認為：「要客觀探討無人機和民用商業機是否確實存在干擾，我認為不存在，但目前各地對無人機的監管處於『管死』狀態。」

她介紹了國內各地無人機的禁飛區劃設範圍，如成都和昆明是40km×20km禁飛，廣州是9500平方公里禁飛。她認為，這屬於「一刀切」式管理，並提出要用合理「監管」取代「一刀切」政策，應探討「禁飛公告」是否符合上位法；「禁飛公告」的制定許可權到底在誰等問題。

監管體系存在不足

目前，我國與無人機相關的規定有《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》《民用無人機駕駛員管理規定》《輕小無人機運行規定(試行)》《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》等。

但這些規定在與會專家看來，仍然存在不足。

北京大成律師事務所高級合伙人吳靜靜認為，目前我國關於無人機的法律法規僅限於部門規章，法律位階較低，行政強制效力不足，且現行規定僅僅各自分別對無人機活動的一部分做出規定，缺乏全面系統性法規。

李志宏律師稱，我國現有無人機相關法規還存在制訂過程中利益相關方參與性不足、無人機適航性的要求不明確、治理無人機擾航的法律適用混亂等問題。

那麼，為什麼無人機領域的監管會存在這些問題？

吉大鵬分析稱，根本原因是無人機的社會屬性突出，難以單獨管理，必須協同發力。

而解興權則認為，源於我國缺乏明確的法律制度，需儘快推動無人機立法，同時需要進一步思考無人機對商業航空發生干擾併產生爭議時如何處理，以及無人機出了事故如何賠償等問題。

統一立法迫在眉睫

中國民航大學航空法律與政策研究中心副主任劉勝軍認為，無人機治理應注重源頭監管，應積極完善無人機技術研發、製造、銷售、培訓和駕駛員的准入監管，並要求其駕駛員必須熟知監管框架和飛行規則，通過技術手段與法律融合創新監管。

中國民用航空局國際合作服務中心主任孟慶芬建議，在完善我國無人機立法時，應積極吸收其他國家經驗，重視基礎研究，科學劃分不同類別的無人機管制，重視立法的協調性。

而關於如何立法，不少與會專家建議，應有效區分無人機與通用航空邊界，做好空域規劃與空中禁區設置，並確定行業准入制度，確定無人機的技術標準和相關組件，確保技術能限制無人機在指定空域運行，並保證無人機的可操縱性和可追蹤性，可開展民用無人機實名註冊，有效利用電子圍欄，對無人機施行聯防聯控。

「民航局應增加制定對無人機生產商的監管制度，確保接入無人機的管控系統正常工作。目前監管屬於多頭管理，管轄邊界模糊，因此應該高階位立法，釐清執法機構的執法權邊界。」吳靜靜建議，「目前的共識是非隔離空域內應由民航局進行管轄，隔離空域內由公安機關屬地管轄。」

「規章制訂過程中應廣泛聽取生產廠家、運營商、個人消費者、行業協會等利益相關方意見，並將通用航空分類管理、擴大低空空域開放、促進產業轉型升級、強化全程安全監管等有機結合起來；同時多管齊下，依法應對無人機擾航行為，如加強機場凈空保護區域的公示、宣傳、警示標誌設置，將無人機運行記錄納入誠信管理等。」李志宏說。

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