訪談︱華林甫：行省制的由來與政區改革的趨勢

【編者按】行政區劃一直在變化，但從長時段來看，省、縣兩級制應是目前政區改革的趨勢，具體一點，就是分省漸層。但具體如何分、如何減，這裡面大有學問。在中國人民大學清史研究所華林甫教授看來，首先應遵循歷史的規律，不能拍腦袋，要根據實際情況來考慮，同時兼具前瞻性。他參與撰寫的《中國省制演進與未來》（華林甫、賀曲夫、高洪波、胡恆、李靜合著，東南大學出版社2016年5月）就涉及這個很有現實意義的問題。近期澎湃新聞就此採訪了華教授。

華林甫

澎湃新聞：當初怎麼計劃出這麼一本書呢？

華林甫：這套書的主編，劉君德教授，是我博士後的合作導師。他要出一套「中國當代城市—區域權力·空間·制度」的叢書，從行政區經濟、行政區劃的角度來研究。這套書現在出了十八、九本了。劉老師就根據我的特長取這麼一個題目，古為今用。我博士論文答辯的時候，我記得那是1999年，是劉君德老師主持的，他提了一個問題：考證很精緻、很獨到，史料都竭澤而漁了，但是你做的考證得在現實派上用場啊。我寫的地名學史嘛。我倒是受了啟發，後來就跟他聯繫，他的博士後，他說要招全國第一個地名學的博士後也很好啊。所以博士後的題目叫《中國政區通名改革研究》。其實這裡面有些章節都是博士後的出站報告里的。所以在劉君德老師的啟發之下做古為今用的研究。

澎湃新聞：這還蠻有意義的。

華林甫：對。他謙遜地說你們懂歷史地理多好啊，我們地理系、地理學的只懂現代地理，最多上溯到民國年間，再往前就不知道了。確實，我們想想看，如果某一個現象，歷史長河幾千年貫穿下來，規律性的東西就都能看到了——尤其政區這個東西很有規律。政區層級，兩千五百年兩大循環，政區怎麼改革可以提供參考，這個趨勢很明顯。比如說政區層級，按照現行憲法的話，規定的政區是省、縣、鄉三級，中間這一層級是沒有的——憲法第三十條。我們就說，到縣級為止，古今就無縫對接了，是吧。

其實呢，歷史政區研究是歷史地理學，屬於歷史學，是文科的；現代政區研究是地理學，是理科的。同一個研究對象被割裂成文理兩科了，很不合理。所以分科越細也有問題。從我個人角度來說，政區研究應該無縫對接——古今要對接。比如說如果只到縣級的話，這個政區層級在古今是很有規律的。

澎湃新聞：兩千五百年兩大循環。

華林甫：秦始皇二十六年，分天下為三十六郡，郡下面是縣，所以是郡縣制。到西漢的時候，增加了諸侯國，其實諸侯國相當於郡。漢高祖的時候，無論是異姓王還是同姓王，分封的郡就多一些。七國之亂以後，所有諸侯國的封域都小於或等於一個郡，漢武帝用推恩令使諸侯國就相當於一個郡。雖說是郡國並行制，其實就是郡縣制。到東漢也是，東漢當然吸取了西漢的教訓，就沒有反覆了。一直到東漢末年的時候，黃巾起義，一郡之地財力、物力不夠，要結合幾個郡的力量來對付起義軍，所以賦予漢武帝時設置的十三州刺史實權。州本來是監察區，州刺史改成州牧了，成了封疆大吏。這樣的話，在東漢末年，州就凌駕於郡之上，產生了州、郡、縣三級制。到三國兩晉南北朝，全是州、郡、縣三級制，州越劃越多，郡越分越多，縣倒增加得不多。到南北朝末期，一個州管轄兩個郡，一個郡管兩個半不到的縣，所以中間這個層級純粹多餘。到隋文帝開皇三年的時候，廢天下諸郡，把郡給廢掉了；開皇九年平陳，又把廢郡的制度推廣到南方。從先秦產生郡縣制，到隋開皇年間，回到兩級制了——從兩級制、三級制又恢復到兩級制，這是第一個循環。

第二個循環呢？就從開皇年間開始，到隋煬帝大業年間把州改成郡，其實不光是改名，他把很多州給廢掉了。隋文帝的仁壽年間，「今州三百」，實有二百九十七個州。隋煬帝改州為郡的時候，只剩一百九十個郡了，廢掉了一百來個州。所以不光是表面的改名。到唐初的時候，武德元年又改郡為州。改來改去，但層級沒改。到天寶年間又改了，乾徳元年又改回去，州改郡，郡改州，大部分時間還是州縣兩級制。安史之亂以後，作為監察區的道和方鎮結合起來，方鎮就成了管州管縣的高一層政區，又多出了一個層級，兩級制維持了一百多年、不到兩百年。五代的時候，自然就是藩鎮割據的延續。宋代創新了路制，杯酒釋兵權，把節度使的權力收了，創立了路制，路是轉運司路、提點刑獄司、按察司等。如果行政權力是一個範圍，監察路是另一個範圍，即使統轄範圍一致的話，治所還不一定在一起。所以路也是高層政區,下面管府、州、軍、監，再下面管縣，當然，縣是縣級政區。軍有管縣的軍和不管縣的軍，數量不多。府是從唐開元元年有的，府和州是平級的，最初的時候，唐朝只有十個府，到南宋末年的時候已經有五十二個府了，府逐漸增多，府是州的特殊化，到明朝的時候就遍地開花了，全國都是府。北宋這樣，南宋也這樣。北宋元豐年間二十三路，南宋的時候十七路。北方的話，比如說遼朝實行五京道，包括渤海國，都是學唐朝的；金朝是學北宋的，譚其驤先生稱之為「道路制度時期」，這是三級制了。

到元朝的時候，變成多級制，不止三級。元朝實行行省制度，行省下面有五級的、有四級的、有三級的，更多更複雜，所以說元朝的制度太混亂了。像中書省，很特別，它不光是中央機構——相當於國務院，它還管著「腹里」，大都附近這麼大的地方——我測算了一下，大概有八、九十萬平方公里，都歸中書省管。它既是國務院，又相當於河北省，就是這麼一個奇怪的機構。所以要是專門研究一下中書省，應該也很好玩。在中書省下面有上都路，上都路下面有宣德府，宣德府下面有奉聖州，奉聖州下面管永興縣，這是五級制。當然，還是三級制、四級制居多。明清的政區改革，都是往三級制靠攏。元朝這麼一改之後，就有了屬州制度。所謂的屬州，本來州郡縣時期州的層級很高，但在逐漸降格。往往是原有的政區在降格的基礎上再蓋一個帽子，把原來的層級壓下去，所以元朝產生了屬州制度。明朝的時候，屬州大概有兩百來個。到清朝初年——我統計過——有一百六十七個。如果是直隸州，它是屬於行省的，相當於府；如果是屬於府、不管縣的，就叫散州。可是這個屬州，它既管縣，又屬於府。本來是省、府、縣三級制，多一個屬州，變成四級制。這是元朝的怪胎，明朝的時候就已經在改革了，到清朝的時候更是大力改革屬州制度，把屬州從府裡面剝離出來，變成直隸州，比較大的直隸州變成府，小的直隸州依然承繼到清朝末年。直隸州變化的趨向也很有意思，大概情況下，超過五個縣的直隸州有可能升府，小於五個縣的就比較穩定。明朝的府很大，像整個山東省才六個府，到清末的時候，山東就有十多個府級行政區了。比如湖南的岳州府，後來分出了澧州直隸州，洞庭湖西面就變成澧州直隸州，東面還是岳州府。再比如說衡州府，南北狹長，跨了衡山，後來把南面變成郴州直隸州了。大概到了嘉慶元年以後，屬州制度就完全消失了，政區制度變成純粹的省、府、縣三級制，府級政區包括直隸州、直隸廳，縣也是縣級政區的意思，包括普通的縣和散廳、散州。

1909年版湖南地圖

到民國元年的時候，改革才徹底，廢道、府，存省、縣，以省直接管縣，兩級制。所以從開皇三年開始，經過三級制、四級制、五級制，逐漸改革，又恢復到兩級制了。雖然1914年的時候，設立了道制，全國九十三個道，但這個道是虛的，這是省政府功能的承轉機構。到了1927年北伐戰爭勝利以後，南京國民政府把道取消了，又是純粹的省、縣兩級制，以省管縣。後來蔣介石為了圍剿江西蘇區，設立了專區——行政督察專員轄區，這名稱很複雜，變來變去的。解放後，專區改成地區。改革開放後，地區和市合并變成現在的地級市。原本地區、專區都是虛的，是省政府的派出機構，現在坐實了，變成省、市、縣三級制。其實，這不符合憲法。從歷史的長河來看，現在應該實行省、縣兩級制，所以十八大報告里寫著：有條件的地方要實行省管縣制度。這是符合發展趨勢的。其實這個結論我早就得出來了，在2012年一個學術會議上——「清帝遜位與民國肇建」學術研討會上，我提交的論文就已經提出來了。我不是為政策做註解，我純粹是從學理上來探討。所以我就說，學歷史，具體知識好像沒有用，但全部串起來，這個發展趨勢就能看得很明顯。

澎湃新聞：明朝看上去是很奇怪的一個朝代：實施都指揮使司的時候，都司的管轄範圍有的和行省是不重合的，這是出於什麼考量呢？

華林甫：洪武朝的制度設計很精緻，考慮很多。很明顯，朱元璋在吳國的時候還用行省制，到了洪武十三年胡惟庸黨案以後，就改成了布政使司、提刑按察使司、都指揮使司三司了。這就是民政、監察和軍事三權分立，防止地方割據、尾大不掉。像遼東都司，它不是任何行省的地域，遼東地區只設置了兩個州。有些行都司——像山西行都司、甘肅行都司、湖廣行都司，這些行都司主要管轄少數民族地區和邊疆地區，湖廣行都司在鄖陽，四川行都司在今天的西昌，山西行都司在大同，陝西行都司在今天的甘肅。這些和行省就不吻合。而且有些衛所和州縣也是錯開的。比如說今天安徽阜陽的潁州府是南直隸的，而潁州衛是屬於河南的，軍事和民政有意地在邊遠地區錯開。再如忠州，忠州是四川行省的，忠州衛屬於湖廣都司的。山西南部的幾個衛所也不屬於山西都司。

澎湃新聞：這樣的話，行政成本很高的呀，並不方便。

華林甫：它不考慮經濟，更考慮政治，只要穩定就行，只要地方上不出亂子。承平時代，這個制度設計很好，牢牢地控制地方，但是如果地方上有事就麻煩了。比如說有農民起義，省級相互牽制之後就不好辦了。王陽明去鎮壓朱宸濠叛亂，後來升南贛巡撫，南贛巡撫包括江西南部、廣東北部、廣東東北部、福建西部交界的地方。那時候還有礦寇，就是礦工造反。

澎湃新聞：到這時候已經出現改革了嗎？

華林甫：就這種改革，派出總督、巡撫。所謂的總督、巡撫，是中央都察院的官到地方上去辦事。起初，事辦完了就撤銷了，後來事情多了以後，就成常設制度了。所以從制度上來說，整個明朝的總督、巡撫都是差遣的、具有臨時性質的，不是定製，到清朝的時候才成為定製。

大明混一圖

行省制度的生命力倒是很頑強，從元明清以來一直有，但是行政架構組織千變萬化。元朝的時候，行省長官札魯忽赤、平章政事；到明朝的時候，長官是布政使；到清朝的時候就是總督、巡撫了；民國年間是省主席、都督；現在是省委書記、省長。行政架構不一樣，但是行省制度能延續下來，說明它是基本符合國情的。

如果要從這個意義上來說，今後行省或說省制的改革，首先要保留普通省，不但要予以保留，而且要完善它，怎麼完善呢？現在的省級制度不光有普通省，還有自治區、直轄市、特別行政區。其實從歷史地名學的角度來看，這種名稱都不會長久的，尤其「特別行政區」，通名有這麼長的嗎？歷史上沒有的，所以遲早要改革的。再說直轄市，從政區的本質意義上來說，它是以城市為主的、塊狀的政區，也是省級政區；自治區也是省。所以像我在書里寫的，「自治區」應該改成「自治省」，「直轄市」應該改成「城市省」或「都市省」。古今中外有很多例子是可以借鑒的，省級政區層面的通名統一以後有利於國家的規範化管理，都叫省——特別行政區怎麼叫還沒有考慮過，這牽涉到政策，今後再研究吧。

今後政區改革大的趨勢應該是分省減層，減少層級，省要劃小。我在兩千年五百年政區層級兩大循環的觀點裡面，提出了宏觀的理論——這篇文章不長，後來被《新華文摘》轉載了，我覺得這個理論很有意思，就是從趨勢來說，今後肯定是省、縣二級制。但省、縣二級制，有的省很大，像江西、浙江還算中等的，像四川這麼大的省，一百好幾十個縣，怎麼分省？我在這本書里也有研究。我說唐宋時期川峽四路，重慶直轄市分出來只是川東這一部分，還可以再分。像河北也有一百多個縣，應該以北京、天津為界，劃分成兩個省。山西也是大省，山西這個省現在比清朝時候還小了，清朝的時候，歸綏道——歸化、綏遠、包頭那一帶（今內蒙古中部）都是山西省的，後來才划出去的。所以分省減層是個趨勢，應該同時進行，如果光是分省或光是取消地級市，都沒法推行也沒有意義。一切歷史都是現代史，從這個意義上來說，隋文帝很偉大，他開皇三年廢天下諸郡以後，郡太守——郡級的官吏哪裡去了？前人沒有注意過。隋文帝不知道怎麼做到的。

澎湃新聞：對，這確實是一個很重要的問題。

華林甫：而且，不能為分省而分省。首先，分省要遵循歷史的規律，我也探討了分省模式，從好幾個省邊界地區划出來重新組建一個省，這個成功的概率不高。分省模式是一個方面，再一點，還有分省的時間，就是設想政區改革的這一套改革方案，不是一下子推出的。當初初稿的時候，在最後有一節，我寫了政區改革沒有時間表，成熟一個實行一個。比如說，海南省在1988年分出來，因為南海問題重要；1997年為什麼設重慶直轄市，重慶獨立出來，因為三峽工程。分省都有特定的場景，不是說這個省大了，我拍拍腦袋就分，不是的。從這個意義上來說，政區改革可能持續幾十年、上百年，甚至好幾百年。總體方案不是一下子能夠推行的。如果方案真的拿出來，一聲令下就改的話，這跟王莽有什麼區別，王莽不就這麼乾的嗎？

《中國省制演進與未來》書影

澎湃新聞：他太過理想主義。

華林甫：所以新莽王朝很快就壽終正寢了。還有一點，今後分省要考慮海洋戰略，這點書里沒寫，考慮也欠成熟。比如海南省，給它掉個頭（南海省），這多好。新建一些省份，分出一些省，一定要像龔自珍這樣有前瞻性，龔自珍寫《西域置行省議》是在1820年左右，可是到了1881年才實現，他能看到六十年以後的事。我們現在做事要看到六十年以後，就是2077年。看得遠的話，應該是海洋省戰略提上議程，「海南省」改「南海省」；東海也應該設省——釣魚島問題；黃海現在問題不突出，可以不提；渤海沒必要，它是中國內海。成熟一個，設置一個，不是想設就設。海南省改成南海省，管理南海諸島順理成章，可以把雷州半島劃給這個省，讓它可以在陸地上有立足點。再如設置東海省，舟山群島、釣魚島，這些沿海的島都統一管起來，甚至可以考慮寧波就是東海省的省會。這些都可以再議，具體觀點、具體的分省方案不一定能一錘定音，但這個思路應該是值得思考的。我們在裡面寫的地理行政區、政治行政區、少數民族自治行政區，這些都是陸地型的政區，沒有海洋型政區。海洋行政區，要說縣、地級市已經有了，至於省級，海南省也算，只是不叫南海省而已，今後這方面的研究應該增加。

所以在政區改革這個領域，大有可為，而且研究過程當中，一定要了解歷史中政區的沿革狀況，不了解的話，有些分省方案沒有原則，像切豆腐似的，那就是瞎說了，分省一定要符合歷史上分省的模式。比如有人提出以徐州為中心，在江蘇、河南、安徽、山東四個省的交界處，新設一個省，歷史上沒有過，史無前例。也許現代學科看不清，我們學歷史的看得一清二楚。咱們上歷史本科的時候，一直讓人問——親戚、朋友、家人都在問：學歷史有什麼用？那時候真回答不上來，現在可以說：學歷史還是有點用的，不是為個人所用，而是為國家、為社會所用。

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