石濤：網路型產業改革，需辨別各國改革的利弊

20世紀70年代末80年代初以來，西方發達國家掀起了一輪放鬆規制的運動，例如美國開始對航空業、電信業、天然氣等具有網路性的壟斷性業務的產業放鬆規制，逐步取消了以往對這些產業的價格規制，實現了這些行業的市場競爭。

報紙原文：《發達國家網路型產業改革的啟示》

作者：上海行政學院經濟學部副教授 石濤

1990年中期以來，出於追求生產效率和分配效率、避免規制決策受到政治的干預的動機，廣大發展中國家也開始推進網路型產業的改革，從而形成了席捲全球的規制改革運動。由於網路型產業本身構成複雜，不同具體行業的改革進度也不同，特別是不同國家的國情差異造成了改革效果大相徑庭。因此，需要總結這些行業在不同國家的具體實踐中出現的問題以及所表現出的一般共性認識，對當前網路型國有企業改革提供有益的借鑒。

不同國家網路型產業的共性

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一是引入競爭的同時，非常注重市場體系的完善。

在行業改革中，單純引入競爭是不夠的，還需要有完善的市場體系才能夠確保改革成功。例如，在天然氣行業改革的過程中，美國和歐洲就天然氣的容量權方面形成了競標市場。同時，容量權利的持有者可以將未經使用的容量權在二級市場上出售。考慮到現貨市場上的重複交易將會增加與長期合同安排有關的交易成本，從而出現了現貨保值、套期保值功能的金融業務，並逐步形成了實體性和金融避險市場。實體的避險機制包括了套期保值的價格固定的儲備合同或雙邊實體合同。金融避險合同包括期貨合約、期權和掉期交易，這些金融工具的出現和日益完善，最終形成了一個完整的包括實體市場、虛擬市場在內的天然氣交易市場。正是多樣化市場的出現，保證了天然氣行業的順利推進。

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二是產權方式的多樣化。在網路型產業改革的過程中，並不僅僅是單一的私有化或民營化，而是根據本國的實際情況出發，採用了多樣化的方式。

例如，英國的網路型企業主要是通過產權私有化的方式來推進改革，但同時又成立了獨立的經濟性監管機構來進行監管。法國則是在資產公共所有的情況下，通過中、長期的特許權合同把資產的管理和運行委託給私有實體來負責。一些國家則採取了公共運營模式。例如，在水和廢水產業，國家所有權和資產的運行是主要的結構。在許多司法管轄區內，國家所有權積极參与。如澳大利亞和蘇格蘭，產權集中在州政府；而美洲國家的水和廢水服務則是由中央政府提供（厄利垂亞）或由當地機構的水務部門（南美和納米比亞）或者市屬企業（肯亞和尚比亞）提供。

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三是更多採用市場化手段來反映產品的價值。在推進網路型產業改革的過程中，積極通過市場化手段來引導資源配置，從而使產品的市場價值凸顯。

例如，美國城市居民用水價格一般使用統一收費、固定成本加遞增或者遞減收費三種方法。歷史上更多使用分段收費，但這種方法並沒有鼓勵消費者去保護用水。因此，為了更好地反映出水的價值，計價方式在過去的三十年中開始向第一種方法和第三種方法轉變。在加州，使用分段費用方法的公共設施從1991年的27%增加到2006年的43%。這就帶來了更進一步的法律引入，即在2009年設定了一個政策目標：到2020年，城市水消費方面人均減少20%。

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四是伴隨著改革成立相應的經濟性規制機構。

西方發達國家在推進包括網路型行業在內的改革進程中，一個重要的舉措就是成立針對具體行業的經濟性監管機構，以此來規範企業行為，實現政府預期目標。網路型產業改革的代表性國家英國在推進網路型產業改革的過程中，陸續對有關的產業改革成立了許多相應的獨立監管機構，例如就水務產業改革而言，則有英格蘭和威爾士水務監管機構。考慮到維護市場競爭的需要，成立了英國競爭委員會。在2012年，國際能源規制網路（IERN）估計世界上能源規制機構的數量大概為311個。實踐證明，這些監管機構對於改革的順利推進發揮了積極的作用。

對當前網路型國有企業改革的啟示

黨的「十八大」以來，特別是黨的十八屆三中全會以來，對於國有企業改革提出了一系列新思想、新觀點和新論斷。尤其需要指出的是，在黨的十八屆三中全會提出「準確界定不同國有企業功能」的基礎上，隨後發布的《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》（簡稱《意見》）則對國有企業改革進行了全面部署。這為網路型國有企業的改革提供了有力的制度保證。而發達國家對於網路型產業的改革為當前中國的網路型國有企業改革具有重要的參考價值，其基本做法、經驗和教訓都有助於當前的國有企業特別是公益類國有企業的改革。

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一是要按照市場經濟的一般性規律來推動改革。

從發達國家到發展中國家的改革，國情不同，制度稟賦也差異很大，因此，採用的方式和手段都存在很大的差異。同時，相同改革舉措的背後所反映的問題也可能大相徑庭。但這些複雜情況的背後，也反映出了一些共同的規律，這些規律體現了市場經濟發展的一般特點，有必要在本國改革中給予關注。例如，政府和市場的關係在微觀領域是不斷變化的，如何在特定時間和空間範圍內界定兩者的關係對於改革至關重要。在很大程度上講，政府監管改革就是根據變化的情況來調整政府和市場的關係，使之更好相互適應。任何改革都會受到多方面因素的制約，任何一方利益的受損都可能會給改革帶來阻力，因此，需要充分讓這些利益方參與到改革過程中，通過不同的制度設計，讓多方博弈的結果反映在改革中來，以順利推動改革發展。讓市場發揮活力，是改革中必須要堅持的重要目標。公益類國有企業改革的過程中，絕不能為了社會利益最大化而抑制市場的活力，因為充滿活力的市場經濟將會極大地促進社會利益的提高，而失去市場活力的改革將是無源之水、無本之木。

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二是要從動態化的角度來認識網路型國有企業的改革。

西方發達國家對於網路型產業的改革，交替採取了垂直一體化、打破壟斷引入競爭等措施，主要的原因在於影響網路型產業的一些因素，如市場容量、技術水平等發生了巨大的變化，導致了這些網路型產業自身無法適應市場經濟的變化，需要進一步改革。對於當前的網路型國有企業的改革也是一個動態變化的過程，需要結合本國的市場經濟發展的程度和相應制度稟賦的基本情況等因素來逐步推進。一方面，切不能強行用現有的理論來指導改革，防止「削足適履」的情況發生；另一方面，也不能用自身發展階段來否定一般性共識，即用短期的實踐來否定長期實踐所形成的一些理論認識，否則容易使改革陷入主觀隨意性中。要在實踐中發展理論，同時在認識理論的本質過程中指導實踐。

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三是改革的制度配套要系統化。

從國外有關國家相關行業的改革來看，任何改革並不僅僅只是引入市場、提高競爭，而是需要有一系列的前提條件或者配套政策。特別是對於公益類國有企業這樣與社會大眾生產、生活緊密相關的行業，更是需要有意識地推進改革政策的系統性、協同性發展。美國電力行業改革中引發的一連串事故給我們敲響了警鐘，英美等國的天然氣改革則給我們帶來了積極的啟發。在推進市場化改革的過程中，既要注意供給和需求兩側市場競爭格局的完善，同時，也要關注價格信號正常發揮作用的條件，即市場體系是否完善，只有這樣，市場才能夠發揮配置資源的決定性作用。

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四是公益類國有企業改革的模式沒有普適性的標準，需要從本國的國情出發，探索適合本國制度稟賦特徵的改革之路。

現在有一種比較流行的觀點認為，推動國有企業改革，包括一些公益類的國有企業改革，只有通過「私有化」才能夠實現改革的成功。這種觀點顯然是受到西方一些國家國有企業改革的影響，但從上述不同國家改革的模式看，公益類國有企業改革的私有化道路並不是「放之四海而皆準」的唯一標準。一些實證研究也表明了發展中國家的私有化改革在效率、服務質量等方面有所改善，但實際績效卻與預期目標有很大差距。因此，在公益類國有企業改革過程中更需要充分吸取各國改革的有益經驗，分析利弊，探索符合本國國情的改革之路。

[本文系國家社科基金一般項目「規制視角下的公益性國有企業改革及政府監管研究」( 14BJL044)階段性成果]

文章原載於社會科學報第1566期第版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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