打破公共治理價值困境，探尋本質的價值旨歸

公共治理

人類思想史上，「休謨難題」始終無法有效破解，也就是說從實然陳述推不出應然陳述，兩者之間存在巨大的鴻溝。在高度信息化時代，考察公共治理的實然層面，大數據、物聯網和雲計算等新技術不斷湧現，各種治理安排藉助於這些新技術被直接轉化為治理工具，經濟效率至上以及專業化探索日益盛行，而對於公共利益、社會福祉等價值理念的追問則顯得蒼白無力，被技術理性湮沒在管理主義的浪潮之中。

報紙原文：《探尋公共治理中的價值旨歸》

作者：上海市浦東新區行政學院副教授 俞曉波

效率與公平的價值問題

政府公共服務合同外包作為一種治理安排，是現代國家轉變政府職能、提升服務質量的創新手段，具有高效率、低成本、便捷化等優勢，已然成為世界性改革潮流。但是，大量的公共服務承包給企業或非營利組織的過程中，無論政府如何想方設法成為「精明的購買者」，也不可避免遭遇私人壟斷、服務質量降低、挑選顧客的「撇脂現象」等風險，甚至可能出現密爾沃德（Milward）所謂的「空心化國家」(Hollow State),對政府的合法性造成損害，削弱社會公共福祉。不少歐美國家已經出現不同程度的「政府回購服務」現象。這是由於公私部門擁有不同的價值觀和規範，在價值標準、組織行為以及責任機制方面存在差異，當效率和效能成為關注的焦點後，工具性價值逐步成為主導，而諸如公正、公平、回應性等價值被忽略，致使公共治理陷入難以逾越的價值困境。巴里·博茲曼（Barry Bozeman）將此歸結為「公共價值失靈」問題。

事實上，從公共行政學的角度來看，效率與公平之爭從未停止過，對這兩者的偏好選擇造就了不同理論之間的分野。回顧學科百餘年的發展史，各大理論流派對公共價值的研究都有涉及和闡釋，且相互之間存在著繼承延續的關係。通常認為，傳統公共行政建立在技術理性基礎之上，受政治-行政二分法的影響，被認為與價值取向無涉，只是政策執行的一種工具，其唯一準則和終極目標就是效率。公共行政因而被看作是純事務的技術性領域，在理論上和實踐上很難提升研究高度，一度導致公共行政學經歷「身份危機」（Identity Crisis）。新公共行政學派的先鋒者喬治·弗雷德里克森（H.George Frederickson）被認為是首次把社會公平價值引入公共行政的學者。但是，仔細研讀早期公共行政學著述，不難發現，從公共行政學誕生時就開啟了公共價值的研究，對公平問題的關注也並非肇始於新公共行政理論。

公共行政學的創始人伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）在其開山之作《行政學之研究》中設定了行政學研究目標：「首先，政府能夠適當地和成功地進行什麼工作；其次，政府怎樣才能以儘可能高的效率及在費用或能源方面用儘可能少的成本完成這些適當的工作。」這其中就隱含了效率和公平的價值問題。到了上世紀八十年代，新公共管理理論雖然對傳統公共行政的「價值中立觀」進行了不遺餘力的批判，但在本質上並沒有完成對傳統公共行政範式的改變，仍然秉承效率至上的目標，強調經濟、效益等價值取向來取代平等、公正等基本價值。而公共價值治理理論從戰略管理途徑提出了一套公共治理的哲學，認為公共管理者需要根據所處的環境來思考和行動，最終目的是創造公共價值，以應對日益增長的不確定性環境。作為一種理論，雖然對於公共價值的具體標準仍在探索之中，在實踐中的運用還存在一定障礙，但無疑是對新公共管理的超越。「如何創造公共價值」成為公共管理者應該思考並採取行動的重要命題。

探究公共治理價值困境的根本所在

公共治理行為的基本屬性是公共性，體現在制度設計和行為導向上就是要秉持公平正義的價值。如果試圖將公共治理作為一個技術系統而抽離其中的價值觀念，必然會加劇社會的不公和公共利益的損失。因而有必要超越工具主義思維，從源頭上釐清公共治理主體的邏輯基礎和價值目標，在實質上探究公共治理價值困境的根本所在。

政府行為目標倒置虛化公共責任。政府科層制結構在大工業時期發揮了積極作用，但由於其過度追求理性和效率引發了日益嚴重的官僚弊病而由此遭致了諸多詬病。默頓（Robert Merton）在《官僚制結構和人格》中提及的「訓練造成的無能」、「職能精神病」和「專業畸形」等等都是用來描述科層制的否定方面。這些癥狀恰恰是科層制結構中非人格化帶來的影響和作用。

私人資本逐利性加劇公共服務公益性流失。從公共資源分配的角度來看，政府以購買的方式來提供公共服務，其實質仍然是公共資源的分配和支出的手段之一，必須考慮不同的社會群體的需求平衡問題。在登哈特夫婦(Janet V. Denhardt & Robert B. Denhardt)那裡，「公共服務不是一個經濟思維的產物，而是一個政治思維的產物。」如果對社會群體的公共需求缺乏平衡性考慮，弱勢群體的利益無法得到保證，就會引發分配的公平問題。在私人資本逐利本性的驅使下，政府與私部門之間的契約外包演變為「經濟契約」關係，通過提高服務價格來追逐最大利潤，從而引發道德風險，偏離公平正義等價值，公共服務供給的公益性也因此被極大削弱。即使對於一些利潤較少的公益項目，政府採取財政補貼等措施，也無法避免這一現象的發生。

非營利組織「志願失靈」弱化競爭優勢。民營化專家薩瓦斯（Savas）認為，「政府服務通常成本高而質量差，其原因並不是政府部門僱員的素質比私營部門僱員差。問題的實質不在於公營還是私營，而在於壟斷還是競爭。」從嚴格意義上來說，很多非營利組織是因政府的需要而產生，並非真正的民間草根。由此帶來的問題是，對政府的依附性較強，無法形成競爭機制，服務質量、費用的合理性以及資金的透明度等問題隨之出現。非營利組織雖不以營利為目的,但仍然面臨資金短缺、專業人員配備不足、缺乏核心競爭力等「志願失靈」問題，「志願失靈」造成的後果就是，限制了非營利組織的項目承接能力，進而使最初的價值目標發生偏離，甚至逐步淪為行政化色彩嚴重的「准政府」。

公民利益分散淡化監督角色。社會契約論認為，國家的建立是基於公民為了自存而自願將權利讓渡，因此，公民作為公共權力的委託者，既是公共服務的享有者，也是最終評價者和監督者。在實踐中，由於信息不對稱，公民對公共治理產生的影響力較小，即便是共享了信息，但實際影響力也並不一定得到分享。關於異化的委託-代理關係，歐文·休斯（Owen E.Hughes）作出了精闢的分析：「我們難以確定誰是委託人或難以發現他們的真正願望是什麼。公共服務的委託人-所有者-是選民，但是他們的利益非常分散，以至於不可能有效地控制代理人-公共管理者。」這就極大地弱化了公民在公共治理中的監督功能。

總之，公共治理面臨價值困境是治理主體自身逐利性與公共利益相互衝擊的結果。從更深層次來分析，這一結果是工具理性與價值理性的張力所致，也就是源於依附於技術本身的價值與公共治理追求的特殊價值之間的矛盾衝突。

如何培育正確的公共價值觀

公共價值反映在公共治理主體的行為中，是引導和判斷行為及政策的標準、原則及衡量尺度，它與不斷變化的生態環境密切相關，在公共治理實踐中進行有效互動。正如弗雷德里克森教授所言，「公共行政領域的一些重大問題往往是與公共管理者的信念、價值和習慣有關的。」在如何培育公共管理者形成正確的公共價值觀問題上，需要找到可操作的路徑和方法，才有可能促使良治的實現。

公共價值觀教化有助於公共治理主體理性能力的培育。公共治理在本質上強調公民權利、社會公正等多元價值，如過分強調對效率和工具性的追求，只能是成為執行與管理的工具。成功的公共管理者，不僅要關心「怎麼辦」，還要更多思考「結果會怎樣」，從而凝聚「對公民的廣泛的和問心無愧的熱愛」,消除價值張力。個人的精神價值觀和道德價值觀，也可以在某種程度上傳遞到公共價值觀中，兩者並不是截然對立的。公共價值觀能夠引導公共管理者在個人利益和公共利益之間達到平衡，以一種理性而公正的精神去承擔公共責任，追求公共利益的實現。

績效評估的公共利益導向有利於營造公平正義的治理文化。相比營利性組織，雖然公共部門主要面向全體社會成員，提供非排他性、非競爭性的公共產品和服務，對於績效結果無法進行定量考核，難以找到明確的可量化的衡量指標，具體到個人層面，其量化的難度還會加大。但現代公共治理已經逐步從結果監管轉向過程監管，「公共利益導向」作為一種重視過程的考核方法，需要考察公共管理者的行為和特徵與公共治理的本質和目標是否相符。為防止維護公共利益的義務受到私人利益的影響，庫珀（Terry L.Cooper）提出，公共行政人員角色應逐漸從公民角色中分離出來。公私領域之間的界限伴隨著信息的共享性趨於模糊，這種變化加劇了角色衝突，與此相關的潛在利益和責任容易干擾客觀決策。雖然庫珀也承認徹底分離幾乎不可能完成，但「這種分離的趨勢在現代社會表現得日益明顯且分離的力度日益增大」。

公共領域的「公共性」追求與公眾參與有益於公共治理目標的實現。公共治理的成效如何，最終必須接受公眾的評判，取決於公眾對公共產品或公共服務「好壞」的回答。在公共生活中，人們往往把公共治理等同於政府行政，從本質上來說是對「公共性」的曲解，也因此限制了社會公眾參與公共事務的機會。在哈貝馬斯看來，公共權力機關擔負著為全體公民謀福利這一使命，公共領域中的公眾基於公共利益的考慮而對專斷的權力或偏私的利益施加壓力，發揮批判和監督功能，以確保公共性。公共批判是為了防止公共利益遭受侵蝕，不允許個人私利混入，只有公眾的意見符合公共精神時，才能得到認可，如此才能形成公共輿論。

質言之，公共治理的理論和實踐，不只是管理或者技術的問題，其深層次的意蘊在於其所依託的價值旨歸。作為一種價值性活動，嵌入在公共管理者行為選擇中的價值觀和原則在整個過程中起著重要的主導作用。因此，在大量現代治理技術得以充分運用的信息時代，仍需大力倡導公共價值觀，培育公共精神，以確保公共利益居於支配地位。

文章原載於社會科學報第1570期第3版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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