中國人民大學校務委員副主任楊瑞龍：國有企業改革理論邏輯的再探討聚焦國企改革四

作者|楊瑞龍，中國人民大學校務委員副主任、教授

來源|深圳創新發展研究院第三屆大梅沙中國創新論壇授權《首席戰略官》發布

我今天談的是國有企業改革理論邏輯的再探討。我從80年代開始對國企進行研究，說實在的，今天討論這個問題，我覺得還是有點沮喪。為什麼呢？從上世紀80年代開始，中國啟動市場化改革以來，我們就意識到國企改革的重要性。當我們想引入市場機制時，就提出要把國有企業改造成為相對獨立的商品生產者與經營者。到80年代後期提出要建立「國家調節市場、市場引導企業」的經濟運行機制時，就提出要到把國有企業改造成為自主經營、自負盈虧的的市場經濟主體。到後來提出要建立現代企業制度時，就提出了「產權清晰、政企分開、權責明確、管理科學」的改革目標。但就是這樣一個目標非常清楚的改革，卻進展比較緩慢，過去二十年所討論的問題幾乎沒有太大變化。換句話說我們可以把二十年前寫的國企改革文章拿到今天來來發表，基本不過時，這說明什麼呢？說明至少從經濟學家的視角來看國企改革進展不大，討論的問題沒有什麼進展。國企改革從放權讓利到租賃制、承包制，再到股份制、現代企業制度，我們發現國企的老毛病還是存在。其實，承包制、股份制在國外都是有效的企業組織形式，為什麼拿到我國就「一包」不靈、「一股」也不靈呢？

一、國有企業改革面臨的兩大困境

我國國企改革的思路一直希望在國有框架內探索出一條讓國有企業自主經營、自負盈虧的改革道路，但是這樣的改革邏輯我們發現有兩大難題是難以逾越的，第一個問題是我們想讓國有企業成為市場主體，政企一定要分開，但是我們探索了二十多年，就是這樣最重要的問題我們到今天為止沒有辦法，什麼原因？在我看來，在國有的框架里探索政企分開，從理論邏輯上來說是緣木求魚。其實道理非常簡單，因為如果在改制中不想放棄國有控制地位，所有權的主體就是國家，而國家主權者是一個抽象概念，其本身沒有行為能力，因此必須一個代理人來代表國家行使所有權，誰能代表國家？當然是國家權力的執行機構的政府。所以當你說這個企業是國有企業，毫無疑問政府要行使所有權，當政府行使所有權的話，你想讓政府追求利潤最大化，無論哪個方面理論邏輯都是不應該的，政府當然應追求社會目標，這就與市場主體的性質相衝突，具體就表現為行政干預。你想讓國企成為真正的市場主體就必須實現政企分開，但政企一旦真的分開了，這個企業一定百分之百不是國有企業。所以在國有框架里，探討國有企業政企分開，從邏輯的角度來判斷，那就是過去沒戲，現在沒戲，將來也沒戲。

第二個問題，當我們想讓國有企業作為市場化的主體還要解決所有權可轉讓性。因為只有所有權具有可轉讓性，資源才能在市場機制的作用下自由流動，人往高處走，水往低處流，從而實現資源的最優配置。更重要的是，當所有權可轉讓以後，在治理結構上所有者可以行使退出權，控制權市場是在股權分散化條件下有效的外部治理機制。但是問題在於，所有權可以自由轉讓的話，這個企業的國有制性質就很難保住，這就是為什麼國有企業改制上市後一定要對股份搞成分，股份分為國有股、法人股、個人股，為什麼？原因非常簡單，國有企業改制上市以後不管股份如何流轉，只要國有股不能轉讓，那麼不管國有控股的股份公司在香港上市、美國上市，還是在中國上市，政府在裡面可以當老大，所有制的性質就不變。這就是為什麼國有企業改制上市以後，國有企業的老毛病包括政企不分的老毛病還是改不掉。這就是為什麼「一包」不靈、「一股」也不靈的原因，現代企業制度試行了快二十年了，現代企業制度離我們的改革的預期目標還有很大差距。

二、兩大理論邏輯都難以解決上述兩大難題

問題在哪裡呢？問題是我們解決這兩大難題的時候，我們缺乏理論上的指導。第一個流行的理論是西方主流經濟學邏輯，該邏輯在經濟人假設與稀缺性假設的前提下形成了一個個體主義成本收益分析方法，並證明一個充分競爭的市場體系能自動出清市場，實現資源的最優配置，而市場有效性的前提就是私人產權，這就是著名的「看不見手」的理論。按照這個小河有水大河滿的邏輯，那麼國有企業改革的核心就是產權制度改革，有的人說得很明白即私有化，有的人說得比較含蓄即產權明晰化，如果產權不明晰，企業的收益預期就不明確，動力機制就缺失，市場主體就缺位。很顯然，按照西方主流經濟學的邏輯來指導國有企業改革是行不通的，因為堅持公有制主體、國有企業主導的基本經濟制度決定了我國不可能走按私有化的改革道路。

另一個流行的理論就是政治經濟邏輯，該理論邏輯在社會人假設前提下建立了整體主義階級利益分析方法，證明了公有制代替私有制、計劃經濟代替商品經濟的必然性，從而形成了不同於個人主義、自由主義的集體主義的價值觀。按照傳統政治經濟邏輯，國有企業已經退無可退，現在不是如何推進國有企業的市場化問題，而是應該如何增強國有企業問題。因此，國有企業的範圍還要往外延伸，延到多大地步才是一個滿足呢？延到絕對控制。但是按照這個邏輯往下走，怎麼讓市場機制在資源配置中起到決定性作用呢？看來這兩個邏輯都不足以讓我們在國有企業改革的基本邏輯與基本問題上達成共識。因此當下討論國有企業改革，要看誰在組織這個會議，不要走錯門。兩個不同的邏輯說的是不同的話語體系，走錯門的話就會把你批得什麼都不是。

由於理論邏輯上的衝突，導致當下對中國國有企業的評價是截然相反的，從網上、媒體，從文本當中會看到兩種截然不同的評價，如對產權制度改革、併購重組、國企中黨的領導、高管限薪、民營資本進入央企等等，公說公有理、婆說婆有理。我們對在社會主義市場經濟條件下國有企業到底應該扮演什麼樣的角色？我發表在《經濟研究》1995年第二期上的論文《國有企業股份制改造的理論思考》就明確提出國有企業的分類改革戰略。在那篇論文中我用一個委託代理框架證明了在政府控股條件下對國有企業進行股份制改造也許可能改善企業效率，確付出的代價可能，會導致國有資產流失。原因是兩權分離以後，由於作為股東的委託人與作為經營者的代理人目標不一致及信息的非對稱性，就必然會發生代理人利用委託人的授權追求自身利益最大化，從而產生所謂的代理問題。因此，所有者就必須激勵與約束經理人。問題是具體行使國有股投票權的官員，官員可以實實在在行使投票權，但他既不能獲取相關剩餘收入，也不用承擔投票後果，我們把這樣的投票權稱為廉價投票權。因此，企業內部人發現若要謀求自身利益，一個最有效的方法是收買廉價投票權。這樣在國有企業股份制改造中就經常出現擁有廉價投票權的官員與謀求私利的企業內部人互相勾結，最終導致國有資產流失。我不認為國有企業股份制改造是一個好辦法，反而有可能把國有產權的弊端與市場經濟的缺陷結合在一起，導致不公平的改革。國有制和市場經濟的相互兼容確實是困難的，但中國要建立社會主義市場經濟體制就必須堅持以公有製為主體的基本制度，同時又要讓市場機制在資源配置中起決定性作用。那麼如何來解決這對矛盾呢？我當時提出的方案是國有企業要進行分類改革。其基本思路就是並非所有的國有企業都需要按照市場化原則進行改造，而是應對國有企業所處行業的不同選擇不同的改革原則，該國有的政府就好好把企業管起來，未必要推進市場化；該市場化的企業就必須堅定地推進產權制度改革與非國有進程，通過產權明晰化來解決政企不分與所有權不能轉讓的難題。

具體來說就是把國有企業分為非競爭性與競爭性兩大類，在非競爭性企業中，提供公共產品的企業宜選擇國有國營模式，即政府所有，政府經營；處於自然壟斷行業的企業實行國有國控模式，即可以對此類企業進行股份制改造，但國有資本須保持控制地位，以保持國家對國計民生的關鍵行業保持控制力；在競爭性企業中，大型競爭性國有企業應進行產權主體多元化的股份制改造，產權結構應由市場競爭來決定；中小型國有企業宜完全放開。去年《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》提出，應根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，提高公共服務效率和能力。改革思路與我在1995年提出的方案基本一致，只是從分類標準來看，我把自然壟斷型及安全型企業納入非競爭性行業，而《意見》則把其納入商業類，其實就功能定位來看是一致的。

那些具有安全性、自然壟斷性國有企業，如處於能源、原材料及基礎設施行業的國有企業通常具有規模報酬遞增的特徵，儘管這些企業仍然要按照市場化的要求進行股份制改造，但由於它們在我國的經濟發展中具有關係到國計民生的戰略特性，因此應在保持國有資本控股地位條件下推進產權多元化的股份制改造，在保持國有資產的保值增值的同時，更好地服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業。

對於處於的能源原材料及基礎設施行業的國有企業我們不能只用利潤目標來衡量它們的效率，實際上這些國企還要兼顧宏觀效率和社會目標。由於這些企業的自然壟斷特徵，無論是國有還是民營都將處於壟斷狀態。更重要的是這些企業還可能有國家安全目標，以石油產業為例，儘管我們可能不太滿意目前國企的經營狀況，但如果在私有化過程中被外國資本所控制，還是可能會存在安全問題，基於國家利益國家控股這些行業還是利大於弊。最近看到一些報道，如中國的企業想要收購美國和德國的某些軟體和科技公司，都受到過這兩個國家議會的反對，理由就是事關國家安全利益。那麼，我們為什麼不能理直氣壯地談國家安全利益呢？這類企業既要考慮微觀效率，也要考慮宏觀效率，既要追求利潤目標，也要追求社會目標。因此，在股份制改造中保持國有股的控股地位是切合中國實際的選擇。在國家對具有戰略性關鍵行業及企業的有效控制條件下，就需要大力推進處於競爭性領域國有企業的市場化改造，通過產權變更從根本上解決政企不分和所有權不可轉讓的問題，使其成為真正的市場主體，為市場機制在資源配置中發揮決定性作用創造微觀條件。

三、應將混合所有制改造納入分類改革原則

非常高興我1995年提出的分類改革，終於今年變成了文件。但是文件出台已經一年多了，但改革措施的落地似乎不盡理想，其中一個原因是分類標準存在問題。文件中的說法是「誰出資，誰分類」，這個規定過於模糊。因為政府作為出資者，最後有可能會認為這個也該抓，那個也不能放，結果就是改革又停滯了。只有制定了一套客觀標準，才能夠大踏步地搞改革，避免出現無謂的爭議和爭論。我認為分類標準應該是客觀的。實際上，無論在國際上還是在國內都有一些比較清楚的產業分類標準，比如石油行業肯定是資源壟斷性的行業，而建築行業就是是一個競爭性行業。按照這樣的標準，像中國建築這種龐大的央企，其實是可以在產權多元化與明晰化方面邁出更大的改革步伐。所以，我們要解決的一個問題，就是制定客觀的分類標準，這需要我們解放思想。如果國有企業按照分類原則分類好了，國家該管的好好管住，該市場化的好好推進產權制度改革，這樣的話就能既堅持了社會主義基本經濟制度，又讓市場機制在資源配置中起到決定性作用。

我們應在分類改革的原則下推進混合所有制的改造。混合所有制經濟不是一個新概念，上世紀90年代伴隨著國有企業股份制改造的推進，以產權多元化為主要特徵的混合所有制就成為一個基本事實。目前所提出的混合所有制經濟的新的改革意義主要體現在國有企業分類改革戰略下的混合所有制改造。其新的改革意義主要體現在以下幾個方面：

1、分類改革戰略下的國有資產管理體制重構。國資委從管資產為主向管資本為主轉型。其一，推動國有資監管機構職能的轉變，解決政資不分、政企不分的問題；其二，改革國有資本授權經營體制。新加坡淡馬錫公司的借鑒價值；其三，推動國有資本合理流動優化配置，推動國有資本向國計民生行業的集中。

2、分類改革戰略下的「混改」突破了傳統的「進入壁壘」。處於自然壟斷行業中的國有企業股份制改造，「混改」讓其他產權主體進入原來由國有資本一統天下的領域。

3、分類改革戰略下的央企「主輔分離」，採取分類式「混改」。其一，集團公司與子公司的不同類型「混改」；其二，處於國計民生領域的主業進行國有資本占控制地位的「混改」，處於一般性競爭領域的輔業進行產權多元化、分散化的股份制改造，由市場決定產權結構。

4、分類改革戰略下鼓勵非公有資本、集體資本、外資參與國有企業混合所有制改革。處於一般性競爭性領域的國有企業可以通過「混改」建立一個國有資本退出機制。