北師大新興市場研究院院長鬍必亮：城鎮化本質是一種全面轉型，而非僅人口轉型

北師大新興市場研究院院長鬍必亮：城鎮化本質是一種全面轉型，而非僅人口轉型

首席戰略官

2016-12-07閱讀原文

作者|胡必亮，北京師範大學新興市場研究院院長

來源|深圳創新發展研究院第三屆大梅沙中國創新論壇授權《首席戰略官》發布

談到城鎮化，大家都知道，它是推動經濟增長的很重要的動力。對這樣一種現象，大家都很熟悉。那麼，我們究竟應該怎麼理解城鎮化呢？其實我們現在對城鎮化的理解，是有很大偏差的，要做到正確地理解城鎮化，我認為首先應該理解城鎮化的本質是什麼。剛才東升董事長提到，他所理解的新常態就是社會經濟的轉型。這實際上在很大程度上與我理解城鎮化本質的角度比較類似。我認為，城鎮化的本質就是指一種全面的轉型 ——從農村向城鎮的全面轉型。首先是土地利用方式轉變了，許多土地從農業使用轉變為非農業使用；其次是產業結構發生變化，不僅有農業，還有大量的製造業、服務業；隨著產業結構的變化，人們的就業結構也發生變化，農業就業比重減少，非農業就業比重增加；當然，大量的農業人口轉變為非農業人口；人們的生活方式也發生改變。也是就是說，整個的都發生了變化。因此我們可以看出，城鎮化的過程實際上是全面轉型的過程。

但是，如果我們看看現在關於城鎮化的定義，大家都知道的，就是指城鎮人口佔總人口的比例。也就是說，目前城鎮化的定義，僅僅只是將許多轉型中的一個轉型即人口的城鄉轉型包括進來了，其他方面的轉型如土地使用的轉型、經濟結構轉型、就業結構轉型、社會轉型等，都沒有包括進來。因此，我們就會發現非常奇怪的現象，就是像阿根廷、巴西等發展中國家的城鎮化率要比美國、德國、英國、法國、義大利等發達國家的水平都要高，因為目前的城鎮化率只考慮了一個人口因素，其他因素都沒有考慮進來。大家都知道，阿根廷和巴西的很多人進城後是住在貧民窟的，生活質量是比較低的。

因此不論是從城鎮化的本質來講，還是從現實情況來看，我們都不能將城鎮化理解成為一個一元的問題，否則就會出現這樣的奇怪現象。如果我們認為城鎮化是一個多維的現象，那麼有哪些維度呢？

總體而言，城鎮化是一個由許多系統構成的一個龐大系統，涉及到許許多多的方面。根據我們的研究，比較重要的至少包括這樣幾個方面：首先當然還是需要考慮人口因素的，人口從農村向城鎮的轉移是一個十分關鍵的因素，這也是其他一切因素髮生變化的基礎；二是是要考慮到自然資源的使用情況，包括土地、水等的使用情況、使用效率，這對於中國而言尤其重要；三是當然也要考慮經濟可持續增長的因素，包括產業發展、就業機會創造等，要將城鎮化推進與產業發展、就業機會提供密切結合；四是要考慮環境保護的問題，包括空氣、水等的保護，不能因為推進城鎮化而是環境質量惡化；五是社會公平與公正的問題，不能因為城鎮化使一部分人得到很多好處，而另外一部分人得到很少的好處或完全得不到好處，加重貧富差別的程度；六是要考慮空間結構的合理性問題。

我們正是基於這幾個維度的綜合考慮後而提出我們對於新型城鎮化的理解問題的。也就是說，我們所理解的新型城鎮化，就是一個多維的城鎮化概念，而不僅僅只是一個人口維度的城鎮化問題。當然，多維多到多少，這個是可以討論的，我們目前只是提出了六個維度，你提出七個、八個甚至更多，肯定是有道理的，但總會有重點，我們主要是強調這六個方面的重點，以確定我們的研究邊界。

大家目前都提以人為本的城鎮化，其中重點在於促進農民工的市民化。很顯然，僅僅用農民工的市民化來解釋新型城鎮化肯定是不夠的。我是做新興市場和發展中國家問題研究的，如果亞非拉按照我們目前「攤大餅」的方式搞城鎮化，根據世界銀行的研究，幾十年後就需要四個地球才能承受，而這是不可能的，因此如果資源利用效率不能提高的話，如果你不注意環境保護的話，地球的可持續性存在、人類的未來生存都是大問題。因此我們一定要有多維的視野，綜合考慮城鎮化問題，這就是我們心目中的新型城鎮化。

提到農民工市民化問題，這裡面有一個接軌的方向問題，是讓農民工與計劃時代形成的傳統戶籍制度接軌呢，還是讓農民工和城市戶籍居民都向市場接軌，由市場決定人們的城鄉流動選擇行為。我們當然認為應該是後者。

基於多維視角和多個因素分析的城鎮化，與僅僅基於人口一個因此的城鎮化，其結構完全是不一樣的。我和我的學生根據以上提到的六個因素，對中國總體的和分地區的城鎮化進行了研究，然後與根據單一人口因素形成的城鎮化水平進行比較發現，結果相差很大。

以200多個地級市的研究結果為例，如果按照排序情況來看，只有深圳是一致的，兩種城鎮化水平都在全國排序第一；從第二名開始就不一樣了，有的差別還很大，譬如說宜春市、鶴崗市等東北地區的城鎮化率按照單一的人口因素來排序，都比較靠前，但如果將六個因素綜合考慮，就很靠後了，兩者相差200多個位次。而不少東南沿海地區的地級市，按照單一人口指標計算的城鎮化率排序而比較靠後的威海、舟山等地級市，如果按照六個指標綜合計算出新型城鎮化率後進行排序，都要前挪50位以上。

很顯然，你衡量城鎮化的標準不一樣，每個地區的城鎮化結果就是完全不一樣的。如果僅僅只是考慮到人口因素，東北的城鎮化水平普遍比較高，但從多維視角的新型城鎮化角度來看，東北的城鎮化水平就不那麼高了，不少地級市的城鎮化水平都高估了100多位甚至200多位。 道理很簡單，你只考慮了人口因素，沒有考慮資源利用情況、環境保護情況、經濟可持續增長情況等。相反，如果綜合考慮這些因素，不少東南沿海的地級市又都被低估了。因此，我覺得我們在考慮中國經濟進一步的增長和發展潛力的時候，一定要從多維的視角來看問題，我的基本判斷是經濟增長和經濟發展的潛力會大一些。

另外，如果我們從多維的視角來分析城鎮化，就可以更加清楚地知道，不同的地區在哪些方面做得好，哪些方面做得不好，如何改進，以不斷提高我國的城鎮化質量。

最後，基於我們的研究，我想就促進中國新型城鎮化發展的問題提出以下四點看法，也就是說，我認為以下的「四化」很重要：

1、市場化。新型城鎮化的動力一定源於市場，市場主導、政府引導。長期以來，我們的城鎮化都是政府主導的，政府說在哪個地方建城市就在哪個地方建城市，這不符合市場配置資源的基本精神。

我們知道，城鎮化是資源流動邏輯的一種結果，人往哪裡走，錢向哪裡流，不是任何人說了算，而是市場說了算。當然，也有例外，譬如說，由於某種特色的原因，國家需要在某地建設一個新城，特別是建設一個性質中心，這個不是由市場說了算，而是由政府說了算。除了這個特殊因素，其他都是資源流動邏輯的結果，也就是說，都是市場邏輯的結果。應該說，城鎮化是資源流動的邏輯表現最顯著、最典型、最強烈的一個領域。但現實情況卻正好相反，城市發展往往又是受政府管理和控制最多、最強的一個部門。哪個地方要建一個城市，必須得到國務院的批准；哪個地方要撤銷一個城市，通常也由國務院決定，城市是不能由市場力量來決定其是否破產的。

還有，過去東北不少地區的重工業發展都比較好，重工業基地集聚了很多人，人口比較多，因此國家批了不少地級市。但現在的情況變了，市場力量導致不少人離開了過去的城市，城市人口減少了，有的已經達不到地級市的標準了，是否可以將這些城市降級呢？現在一般不行，我想以後是可以的。也有另外一種相反的情況，過去是一個村莊，經過改革開放以來的快速發展，非農產業發展很快，人口增加很多，達到了10多萬甚至20多萬，年GDP也達到了幾十億、過百億甚至幾百億，這些村是否能夠根據情況而變為市，而得到政府的認可呢？這些村的村長或書記希望當市長，是否可以呢？現在當然是不行的。我認為以後也應該是可以的。

因此我們的行政管理體制一定要改，過去規模大的城市、級別高的城市，如果現在不行了，可以把級別降下來；過去是村莊的，現在成長成為城市了，如果達到標準了，可以新設市，至少可以新設鎮嘛。這些新設的市或鎮，也不用再走老路了，不用完全吃國家財政，而主要是由市場決定其發展規模和速度。這樣的話，就可以形成一批民辦的城或鎮，不僅有利於促進民營經濟的發展，還有利於豐富具有中國特色的基層民主政治的內容。

與市場化相聯繫的另一個重要問題，就是要加快和深化戶籍制度改革。我們說要改革戶籍制度，不是說要把農民工具有市場導向性的新城鎮戶籍改為傳統的具有強烈計劃時代特徵的戶籍，而是要適應市場經濟發展要求構建新的城鎮化戶籍登記和管理制度。我們現在提出，未來幾年，要解決1億農民工的市民化問題，我認為不應該是把市場導向的農民工與傳統的戶籍和福利制度對接，而是與城市居民一樣共同享受新的適應市場規則需要的新的戶口管理制度和新的城鎮福利制度。農民工的市民化，我認為是說，達到一定標準的進城農民可以享受市民化的待遇，但不一定要享受傳統意義上市民的戶口，同時城鎮居民的戶口不應該再享有特權。

如果我們的戶籍制度改革和我們推行的農民工市民化，還是用傳統的思維，把農業戶口搞成傳統意義上的非農業戶口，我認為不是正確的做法。農業人口的市民化過程應該與資源流動的市場化決定緊密結合起來，我國戶籍制度改革的很重要一點是要推進適應深化市場改革要求的新的戶籍管理制度，而不是將市場化的人口流動登記管理方式納入到傳統的城鎮戶籍制度框架中。

2、集約化。主要是指資源的集約有效利用問題。現在很多地方，從資源承載力角度看，並不適合建大城市，但卻用行政力量大搞，而且既不集約，也不節約，結果是搞得很多城市都缺水，有的城市嚴重缺水，有的城市都出現了地下水下沉的情況，這個是很危險的。沒有合適資源的地方，不應該在那兒通過行政力量建城市；所有城鎮建設，都應該走集約化道路，這也直接關係到城鎮的低碳發展問題。

3、智能化。現在的城市都在向智能化方向轉型，智能化城市是未來城市發展的基本方向。智能化的產業，比如說物聯網、互聯網及其基礎設施建設等，未來會有很大的發展空間。我們現在已經有很多智能化的小區了，以後整個城市的行政管理、醫療管理、交通管理、水的管理、食品安全管理等都會是通過智能化的方式來進行管理的。這樣的管理方式，不僅有利於提高效率，也有利於減少城市碳排放，代表了未來城市發展的基本方向。

4、生態化。剛才東升、鄭主任都講到了生態鏈，城市到最後是一個生態的城市體系，這個體系是多種因素綜合作用的綜合體，因此我們必須要用多維的視角來看城市。

以上「四化」是我們根據目前中國的現實情況，提出的城鎮化發展的基本方向，也就是我們所理解的中國新型城鎮化在目前必須注意的幾個重要方面。我們認為，如果我們抓住了城鎮化過程中的市場化、集約化、智能化、生態化問題，至少就抓住了新型城鎮化的基本方向，否則繼續推進的城鎮化，還是老的城鎮化，不僅舊的問題得不到解決，可能還會帶來新的問題和麻煩。

我就講這些，不一定對，請大家指正。謝謝大家！