租賃性住房建設開發可使用集體建設用地是否意味著商品房開發可省略土地徵收程序？

租賃性住房建設開發可使用集體建設用地是否意味著商品房開發可以省略土地徵收程序？

近日，針對北京、遼寧、上海等11個省市中的13個城市，國土資源部和住房城鄉建設部發布了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（以下簡稱《方案》）。這是繼今年九部委發文指定12個試點租賃城市以來，國家在發展房屋租賃市場方面的又一次新舉動。

於是，媒體與網路出現了許多離奇觀點諸如：集體土地可免去徵收程序即可進行房屋建設啦…農村集體土地可以放開開發建設啦等等奇談怪論。網路上不負責任的觀點悖離了國家出台上述《方案》的初衷，是對國家《土地管理法》相關法律法規的誤解。集體建設用地可依法建設租賃型住房，但在集體建設用地上進行商品房開發與建設是為現行法律所嚴格禁止的。

下面，作者從現行土地管理相關法律法規規定的本意和《方案》出台目的兩個方面，簡單梳理一下《方案》中述及的，在集體建設用地上進行租賃型房屋開發的許可範圍以及為何建設租賃型房屋使用集體建設用地無需履行徵收程序、而商品房開發仍需履行集體土地徵收程序的原因。

一、《方案》出台初衷及集體建設用地利用現狀

1、我國集體建設用地使用現狀

在土地性質上，我國法律將其區分為集體土地和國有土地。如果為了公共利益進行商品房開發等目的使用集體土地，無論其為耕地還是集體建設用地均應首先獲得省級人民政府的征地（建設用地）批複，如其集體土地為基本農田還需要獲得國務院的征地批准。

目前各地普遍存在的「小產權」建售，其實質上是由無資質、無許可建設單位與村委會或鎮政府合作，在未取得任何商品房開發資質、未履行征地程序、也未取得《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》但卻以商業售賣為目的的非法開發行為，客戶購買房屋以後也無法在房屋登記部門獲得合法的「房地產出生證」--《不動產權證》。但是，如果房屋開發者以服務公益為目的，利用集體建設用地建設學校、醫院，或建房租賃給鄉鎮企業則是合法利用集體建設用地的開發行為。綜合本次《方案》出台本意，其正是為實現公益目的而在集體建設用地用上建設租賃房屋，開發行為的受益範圍從本村、本鎮區域擴大到了全社會所有公民，現行法律法規並未禁止。

2、《方案》出台背景、目的

《方案》出台目的在於，利用集體建設用地建設租賃住房，增加租賃住房供應以緩解住房供需矛盾，有助於構建購租並舉的住房體系，建立健全房地產平穩健康發展長效機制；也有助於拓展集體土地用途，拓寬集體經濟組織和農民增收渠道；有助於豐富農村土地管理實踐，促進集體土地優化配置和節約集約利用，加快城鎮化進程。《方案》的出台，是國家合理利用集體建設用地並服務於更廣泛民眾、實現公民居者有其所的有力措施，合理合法、利國利民。

二、《方案》出台的法律依據和政策支持

1、法律依據

我國現行法律法規針對集體建設用地開發利用規定了下列條款。《土地管理法》第四十三條規定，「任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，…鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外。」《土地管理法》第四條規定：「…國家編製土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。」「建設用地是指建造建築物、構築物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅遊用地、軍事設施用地等…」

以上法律規定將實現公益事業這一目的保留在允許使用集體建設用地進行房屋開發建設的選項，而建設城鄉住宅和公共設施使用建設用地也被封了所允許。《方案》的出台有充分的國家法律依據，各地可以在土地利用總體規劃範圍內依法進行租賃房屋開發建設。

2、政策依據

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立城鄉統一的建設用地市場，明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求。《決定》提出，「在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價」。以上《決定》是對現有《土地管理法》的某種突破，如將上述《決定》轉換為法律，將對規範我國集體土地的開發利用產生深遠的影響。

正確解讀以上《決定》立場是未來我國修改《土地管理法》的關鍵所在。人大常委會目前已將修改現行《土地管理法》列入議事日程，但推進過程比較緩慢，各方利益存在不同程度的博弈。將黨的政策通過立法機關行使法定權力、履行法定程序正式成為國家法律是迄今為止銜接黨的政策與我國法律體系的必經之路。以上政策未成為國家法律之前通常還存在一些敏感問題無法解決，但《方案》的出台有效迴避了敏感問題，為我國合理合法、穩妥有序推進集體建設用地開發利用，造福於全社會起到了指導作用。

沈宗斌

北京市中聞律師事務所執業律師，證券投資基金資格。日本、加拿大留學，博士、博士後。

從事律師職業期間，擔任企業法律顧問、擅長投資併購業務、公司法、房地產業務。其深厚的法律功底、高度負責的敬業精神，為企業投資併購、風險防範發揮了重要作用。

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